周鉅原觀點:拜登經貿政策舊瓶新酒添配方,有望釀出台美數位貿易協定?

美國總統拜登(見圖)就任後的經貿政策備受矚目,除延續川普政府與中國持續競爭的策略,更多了「合作」和「敵對」的成分。(資料照,美聯社)

拜登(Joe Biden)就任美國總統後,很多觀察家都非常好奇他的經貿政策是否是前總統川普(Donald Trump)2.0或是舊瓶新酒。7個月來,可以發現拜登政府很多經貿政策,尤其是對中國的政策,可說是延續川普的強硬路線。但如果用「舊瓶新酒」來形容,或許要注意新酒中不同的成分以及強度。

在策略上,拜登政府事先溝通美國主要的盟邦,要在對中國的政策上共同採取比較強硬的路線,而非像川普採取一對一的單邊作戰,甚至不顧盟邦的感受;拜登團隊了解到美國現在的GDP只約占全球經濟的25%,所以還要聯合其他25%以上的經濟體共同行動,對付中國才會見效。

當然,所謂成立「經濟的北大西洋公約」,還僅為初步構想。不同於冷戰時代的戰略安全,經貿方面各國的利益不盡相同,因為當今中國在世界貿易的角色與冷戰時代的前蘇聯,尤其是盤根錯節的經貿關係,根本不可同日而語。所以,除了若干高科技的協調之外,很難成立一個類似北約經貿方面的反中聯盟。

舊瓶中「3種成分的新酒」

拜登的新酒包含3個不同的成分,在他的經貿政策當中,有跟中國持續競爭的成分,但是也有新的「合作」和「敵對」的另外2種成分。所以在諸如氣候變遷方面,拜登的特使前國務卿凱瑞(John Kerry)就到中國,跟北京當局尋求可能的合作途徑。

在競爭方面,拜登的政策是要讓美國的經濟再度強大起來,所以他通過了一連串的美國創新與競爭法案(The United States Innovation and Competition Act of 2021,USICA),其中有520億美元的預算是要支持發展美國的半導體、投資生產晶片。8月10日,參議院並且通過了一個金額高達1.2兆美元的加強基礎設施計畫,這項計畫是從前總統歐巴馬(Barack Obama)、川普時代就一再強調但是沒有做到的:而現在拜登以強勢的領導得到一部分共和黨參議員的支持,達成空前的勝利。

至於敵對方面,包括禁止使用華為5G,勒令部分中資公司不得在美國上市等等,其力道之大,比起前任政府,更有過之而無不及;所以可以說新酒比舊酒,更來得強烈。

美國前總統川普(Dnald Trump)(AP)
美國總統拜登在經貿政策中延續了川普(見圖)政府與中國競爭的態勢。(資料照,美聯社)

貿易協定的轉向

拜登政府繼續推動印太四角聯盟(美、日、澳洲與印度),並以實際軍事演習行動在南中國海壓制中國的囂張氣氛,但是在經貿方面進展非常的有限。亞洲國家,尤其是日本一再的盼望拜登政府能夠重返泛太平洋的貿易協定(CPTPP,跨太平洋夥伴全面進步協定),但了解到美國目前的政治氛圍,即使是熱烈期待「America come back」的日本菅義偉首相4月中見到拜登時,也只好「愛在心裡口難開」。

這些亞洲國家在國防安全上雖然承受到美國保護傘的庇護,在經貿方面與中國卻有緊密的關係,因為中國市場的影響,大部分亞洲國家的出口貿易,都是以輸往中國為大宗。

就政治經濟學而言,任何國家都不可能採取絕對的「政經分離」,希望美國重返CPTPP與美國簽訂雙邊自由貿易協定(FTA/BTA),又受到美國政治現實影響,一時無法推動。美國國安會對此充分感受到亞太國家期待的,其國家安全顧問蘇利文(Jack Sullivan)以及國安會主管亞太事務的坎貝爾(Kurt Campbell)都受到了主流智庫所提出的主張,有意推動新的「印太數位貿易協定」(Indo-Pacific Digital Economy Trade Agreement,Indo-Pacific DETA OKAY)。

美國總統拜登與白宮國安顧問蘇利文。(美聯社)
美國國安會有意推動新的「印太數位貿易協定」。圖為白宮國安顧問蘇利文(右起)、與總統拜登。(資料照,美聯社)

但是在美國貿易代表署(USTR)的雷達網上,目前排滿了一大堆利益團體的要求,而這些利益團體當中雖然對DETA並不排斥,但對自由貿易協定(FTA)有興趣並不多,因此DETA還不是USTR的重點;更何況美中貿易戰的下一步棋要怎麼走?如何處理日前30多個商界團體呼籲恢復與中國的經貿談判並取消加徵關稅,而不影響談判的籌碼,才是USTR目前思考的重點。

另外,貿易代表戴琪(Katherine Tai)從3月就任到現在,3位副代表缺到目前還沒有得到國會的同意任命。這並不是他們的資格不符合任命的標準(3位被提名的副代表皆為資深的貿易談判專家),而是因為參議院的議程大塞車。

雖然國防安全與經貿政策互為表裡,一物兩面,但是對國內的利益團體與工商界而言,「國防安全」是一種公共財(public good),如果沒有明確的標示其責任分擔,工商界並沒有義務去承受,這就是公共政策裡面的搭便車現象(free ride)。所以USTR在策劃「美國勞工利益的貿易協定」( trade agreement for working Americas)的當前,對國安會所提的意見,到目前為止還沒有充分的接受。

2021年2月25日,美國貿易談判代表被提名人戴琪出席聯邦參議院聽證會(AP)
2021年6月7日,美國貿易代表戴琪(Katherine Tai)(見圖)表示,美中貿易關係「嚴重失衡」,拜登政府致力於恢復平衡。(資料照,美聯社)

數位貿易協定有助補齊WTO規範缺口

典型的自由貿易協定不外降低限額、取消或減低關稅、減少行政的干預。但是新近的貿易協定還包括對環保的要求與勞工權益的保護,數位貿易協定則是在發展中的數位經濟確立新的遊戲規則。根據聯合國的資料(UNCTAD,Digital Economy  Report,2019),數位經濟占全球GDP約為15.5%;而電子商務(E-commerce)所占比例更高達2倍以上。目前的狀況可說是有全球的經濟,而沒有全球性的規範 ( global economy without global governance)。

數位經濟夥伴協定(The Digital Economy Partnership Agreement ,DEPA)是國際貿易上不得不然的現在進行式。根據Stephanie Honey(擔任過紐西蘭的貿易談判官員,曾參加Doha Round貿易談判)的分析,DEPA有3大功能;第一是確保跨境數據的自由流通、其次是使得「end  to end」的數位貿易更為便捷、第三是創造一個加強創新與參與數位經濟的平台。

這種新的貿易協定是在補充WTO尚未規範到的新遊戲規則,除了規範電子商務的準則之外,更涵蓋了過境數據的規則、網際網路的安全規定等;因為這種協定並不涉及關稅的減讓,所以不必經過美國國會的批准。在貿易促進法案(Trade Promotion Act)7月1日失效,目前沒有任何跡象恢復之時,的確不失為一個滿足亞太國家期待的代替品。

雖然美國國安會的位階比部會為高,但是沒有總統授權,國安會還是不能夠指揮USTR進行貿易談判。有一個小道消息就是,當波頓(John Bolton)擔任川普前總統的國安顧問時,曾經向當時的USTR萊特海澤(Robert  Lighthizer)表示對台美FTA的關切,但因並非川普授意,所以對熱心支持台灣的國會議員而言,只能感到好事多磨。

2019年9月30日,美國前白宮國家安全顧問波頓(John Bolton)在華府智庫CSIS發表演講(AP)
美國前白宮國家安全顧問波頓(John Bolton)任內曾表達對台美FTA的關切。(資料照,美聯社)

台美BTA現階段大不易   

任何一個政府簽訂任何一個貿易協定,都是取決於當政者的政治意志跟智慧。拜登現在面臨的問題是要爭取黨內的中道但偏向進取性(progressive)的共識,另外也要得到部分共和黨議員的支持,他的政策才能夠順利地在國會受到支持;並在未來的1年之內,創造更多的工作機會,實現政治諾言。在這個節骨眼上,的確不能期待美國在短時間內重返CPTPP或者與任何國家談判自由貿易協定。

如果拜登11月出席APEC峰會,親身體驗到亞太地區的各國領袖對美國的期待,也許可以在決策上增加一個重要的催化作用。當然,國際壓力之外,最重要的還是來自於拜登對於各個選區利益的盤算,及對2022年期中選舉的布局;若利益團體在重要的選區裡強烈的要求美國必須加強和亞太地區的經貿合作,以創造更多的工作機會,那麼政策的轉彎不無可能。

台美DEPA或成眼前可行選項

至於蘇利文與坎貝爾有意推動的印太數位貿易協定,雖然不必經國會通過,但也可能面臨一些難題,其中最大的挑戰是印度對數位貿易的遊戲規則已有自己的一套規範。而美國對數位貿易的構想,不見得符合印度的需求, 雙方能否接軌尚待考驗,但是如果沒有印度參加,那麼這個印太數位貿易協定,也就不太具有策略上的意義了。

多邊數位貿易夥伴協定或許不能一蹴可及,但雙邊協定倒是可以展開。目前亞太國家中,紐西蘭、新加坡與智利已經有了他們的數位貿易協定;美日兩國也在2019年簽訂US-Japan Digital Trade Agreement;台灣與其等待美國重返CPTPP或者台美FTA/BTA,不如順水推舟,先與美國簽訂台美DEPA。

總統蔡英文今(10)日上午接見「美國在台協會」(AIT)台北辦事處新任處長孫曉雅(Sandra Oudkirk)。(總統府提供)
20201年8月10日,總統蔡英文(右起)上午接見美國在台協會(AIT)台北辦事處新任處長孫曉雅(Sandra Oudkirk)。(資料照,總統府提供)

事實上,在CPTPP當中,也有給予E-commerce一些著墨。台美如先有一個DETA,用堆積木的方式達成長期追求的台美FTA/BTA的理想,未來全面性的貿易協定更將事半功倍;這是國際政治經濟局勢給台灣一個大好的機會,在蔡政府貿易談判的成績單上,可以先添加一筆資產。如果台北─華盛頓之間,可以在12月公投之前盡快展開談判,將是一劑有效的政治疫苗,可在民粹主義過度蔓延之前,先打一劑有效的預防針。

*作者為美國紐約市大學經濟系教授

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