李忠謙專欄》美國協防台灣的兩種策略：華府40年來為何奉行「戰略模糊」，如今「戰略清晰」又為何眾望所歸？

隨著中美新冷戰開打，台灣的戰略地位日益重要，各界要求華府放棄 「戰略模糊」（strategic ambiguity） 的呼聲也日益強烈。說的直白些，就是希望美國政府明確承諾以武力防衛台灣、抵抗來自對岸的中國攻勢，也就是從「戰略模糊」改採「戰略清晰」（strategic clarity）。就連前美國國家安全顧問麥克馬斯特（H.R. McMaster）8日參加「凱達格蘭論壇－2020亞太安全對話」時，也對台灣的與會者強調「要讓解放軍知道威脅無法成功」、「我們必須加強防衛台灣」，美國對於台海問題的「戰略模糊」，似乎已經到了退場時刻。

什麼是「戰略模糊」？

「戰略模糊」的經典表述，一般認為是約瑟夫‧奈伊（Joseph Nye, Jr.）在1995年時的公開說詞。這位提出「軟實力」（soft power）、「巧實力」（smart power）等經典概念的著名政治學者，當時在柯林頓政府擔任國防部國際安全事務助理部長。奈伊在台灣正準備舉行首次總統直選、兩岸處在第三次台海危機之際受邀前往中國訪問，並且在北京被問到「美國會不會出兵介入台海」？奈伊的回答是「那必須視情況而定」。（It would depend on the circumstances.）

許多分析家都曾指出，在奈伊之後，美國政府一直保持著這種「戰略模糊」。不過曾在小布希（George Walker Bush）政府擔任國務院政策規劃主任、目前是華府智庫美國外交關係協會會長的哈斯（Richard Haass）指出，其實早在奈伊之前，無論白宮裡頭坐的是共和黨人還是民主黨人，美國政府與台灣斷絕正式外交關係後，華府就一直拒絕回答「中國如果出兵台灣，美國會不會也出兵護台」之類的問題。

中共總書記習近平在十九大強調「一個中國」。（AP）

一般認為，華府對台海問題含糊其辭、不預先表態將在何種情況下介入台海危機的態度，有兩方面的好處。眾所周知，台灣問題一直被北京視為「核心利益」，任何國家想要跟中國建交，就必須承認他們所設下的「一個中國」原則，不能承認台灣政府的合法性、更不可與台灣政府建交。美國一方面不去正面挑戰「一中原則」、讓自己捲入台海問題與兩岸衝突，但另一方面又不否認「可能出兵保衛台灣」的可能性，讓解放軍不敢輕易跨越台灣海峽。

除此之外，「戰略模糊」也大幅降低台灣逕行宣布獨立的可能性。哈斯就曾指出，台灣領導人既然無法得到美國的防衛承諾，自然不敢輕言宣告台獨，從避免了進一步的台海危機甚至兩岸戰爭。中國政府曾一再強調，「台灣獨立」就是武力解放台灣的時機，這條「台獨=武統」的公式甚至被寫進了2005年在北京通過的《反分裂國家法》：若發生台灣從中國分裂出去的事實，中國政府得採取「非和平方式及其他必要措施，捍衛國家主權和領土完整」。

偶發的兩次「戰略清晰」時刻

雖然美國的「戰略模糊」策略確實維繫了40年來的兩岸和平，不過華府的曖昧其詞，仍舊未能阻止北京在1995年7月與1996年3月對基隆、高雄外海兩度發射飛彈。雖然不是直接對台用兵，但美國政府的不欲表態也至此「破功」，柯林頓政府對這兩次武嚇行動都做出明確回應：派遣獨立號與尼米茲號航母戰鬥群到台灣附近海域巡弋。推崇「戰略模糊」者，往往忽略了美軍在1995到1996年的「台海飛彈危機」中，確實露出了「護台」的底牌與願意調動的兵力規模。

不過時任美軍太平洋司令、因應局勢下令調動「獨立號」航空母艦前往台灣東部海域的普理赫（Joseph Wilson Prueher），曾在2005年接受《美國之音》專訪時指出：「中國1995年在台灣附近也發射過飛彈，我們當時没有任何表示。因此，中國人可能以爲他們這麼做不會有問題。但從我們的角度来看，這樣做是不可以的。我認爲我們在95年犯了錯誤，没有對中國方面做出反應，所以1996年我們就必須對中國人明確表態『這太過份了』。與此同時，我們也透過外交途徑對台灣表示，我們這麼做並不是給你開空白支票。我們是要阻止事態繼續發展，並不意味着你就可以爲所欲爲」。因此在普理赫看來，台海飛彈危機的美軍行動依舊帶有「戰略模糊」意味。

美軍核動力航空母艦「尼米茲號」（美國海軍）

除了柯林頓之外，小布希政府也曾一度改採「戰略明確」的態度。2001年4月1日，中美發生震驚國際社會的「撞機事件」。一架美軍EP-3偵察機在南海進行偵查，解放軍出動兩架殲-8戰機升空攔截，雙方發生碰撞後其中一架殲-8墜毀、一名飛官殉職。受損的EP-3則未經中方許可、緊急迫降距離事發地點最近的海南島陵水機場，人機均遭中方扣留。此事造成中美情勢一度緊張，小布希總統面對媒體提問「美國有無義務防衛台灣」時，回答「中國應當暸解，美國將不惜一切代價協防台灣」。

不過幾小時後，小布希又在《美國有線電視新聞網》（CNN）澄清，美國對兩岸問題的立場並未改變，除了支持「一個中國」，也希望兩岸爭端能和平解決。小布希這次短暫的脫稿演出，當時引來了如今貴為民主黨總統候選人、時為參議員拜登（Joe Biden）的嚴詞抨擊。拜登當時投稿《華盛頓郵報》，主張「幫助台灣維持其充滿活力的民主制度符合美國利益」，他也強調自己曾經投票支持《台灣關係法》，但拜登也說，在《中美共同防禦條約》遭到廢除後，美國已經沒有保衛台灣的義務。拜登在文章中指出，小布希不該在未與國會及亞太盟邦（主要是日本，這牽涉到是否動用駐日美軍基地）商議的情況下，逕行打破美國總統歷來對兩岸問題的「戰略模糊」策略，造成環太平洋地區的混亂。

改採「戰略清晰」的呼聲並非首次

總的來說，「第三次台海危機」與「中美撞機事件」確實是40年來的意外插曲，台海之間終究沒有釀成戰事，美國政府也很快回到「戰略模糊」的一貫立場。不過美國政壇其實一直不乏改採「戰略明確」政策的呼聲，像是台海飛彈危機的第二年（1997年），美國眾院議長金瑞契（Newt Gingrich）就宣稱「美國了解中國不會放棄對台使用武力，但美國應該也要讓中國了解，美國一定會防衛台灣」。華府智庫與卸任官員1999年更曾提出一份《台灣防衛聲明》（Statement on the Defense of Taiwan），公開呼籲柯林頓政府放棄「戰略模糊」原則，但終究沒能改變華府態度。

不過維持了40年的「戰略模糊」，卻在川普上台後發生鬆動。因為川普及其身旁的共和黨鷹派，幾乎揚棄了「與中國交往」的傳統作法、改採「圍堵中國」的敵對態度。隨著川普政府對中國持續升高強硬態勢，中美新冷戰正式開打，「戰略明確」的呼聲也再次高漲，美國政府、國會與學界都陸續表態力挺台灣。

20200811-美國衛生部長艾薩11日於台大公衛學院演講。（盧逸峰攝）

美國政府的挺台態度，從衛生部長艾薩（Alex Azar）前腳剛走，國務次卿克拉奇（Keith Krach）又要訪台，以及美台軍售頻頻成案可見一斑；在國會方面，則包括2018年通過的《台灣旅行法》（Taiwan Travel Act），打開了美國所有層級官員的訪台之門，台灣官員亦可以「受尊重」的形式訪問美國；2020年的《台北法》（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act），更授權國務院協助台灣鞏固邦交、參與國際組織以及增強美台雙邊經貿關係。

不過挺台灣是一回事，承諾協防台灣又是另一回事。美國政府雖然至今尚未改採「戰略明確」策略，但美國參議員霍利（Josh Hawley）提出《台灣防衛法》草案，強調美國應防止台灣遭到中共侵略；眾議員約霍（Ted Yoho）提出的《防止台灣遭侵略法》草案，更主張授權美國總統使用武力保衛台灣。雖然這些觸動北京敏感神經的法案尚未通過，但許多政治人物與學者也紛紛公開呼籲，美國政府改採「戰略明確」的時刻已經到來。

改採「戰略清晰」的時機已到？

在台美斷交40多年後，為何對台海局勢採取「戰略模糊」如今不再吸引人？除了美國政府如今是鷹派當道，正在崛起的中國已被美國視為頭號戰略威脅之外。隨著解放軍武力的大幅進展、北京日益展露對海外經略的野心，美國過去以「戰略模糊」一方面置身事外，另一方面足以威嚇中國做法，顯然效果大不如前。

像是美國眾議員加拉格（Mike Gallaghe）今年5月投書《國家評論》（National Review），倡言「是時候支持台灣了」（It’s Time to Stand with Taiwan）。加拉格指出，台灣在沉重壓力之下卻能保持民主活力，是一個不可多得、更值得美國支持的朋友。不過美國對台灣的支持並非北約那樣的集體防衛保證，而是一種混亂的模糊承諾。尤其台灣在這種「戰略模糊」之下一直非常克制自身的各種政策與行動，但北京卻不斷挖走台灣的盟邦，並且利用經濟槓桿懲罰台北、甚至越來越頻繁地進行軍事挑釁。當兩岸的軍力平衡早已嚴重傾斜，習近平又公開宣示併吞台灣的野心，這些都證明了「戰略模糊」政策已經走到盡頭。

根據日本自衛隊公布的資料，美軍雷根號航空母艦15日到18日在沖繩以南海域與自衛隊進行共同演練。（日本海上自衛隊）

眾所周知，美國在從事外交甚至軍事干預時，總是打著「民主人權」的旗幟，但華府真正盤算的最後關鍵，仍然在於美國利益。那麼拋棄可以避免美國過早介入兩岸爭端、甚至因其介入而引發兩岸戰事的「戰略模糊」，真的符合美國利益嗎？一方面，北京解決台灣問題的實力與野心，與當年中美建交時早已不可同日而語，華府的「戰略模糊」反倒可能造成北京誤判；另一方面，台灣也值得美國做出「出兵防衛」的承諾。加拉格就指出，台灣若然遭到美國放棄，將引起包括澳洲、日本的亞太盟邦，對美國防衛民主決心的嚴重遲疑；解放軍更會在獲得台灣後突破第一島鏈封鎖，在西太平洋取得立足之地；甚至台灣的眾多代工廠將徹底導向中國產業鍊，讓中國取得全球電子產品的壟斷地位。

「戰略清晰」對台灣好嗎？

當然，加拉格的分析主要還是針對「台灣對美國是否有價值」立論，但台灣對美國的價值永遠是相對的，對我們台灣人來說卻是絕對的。加拉格認為「台灣對美國有價值」，所以即便存在風險，仍然應該採取「戰略清晰」、承諾美國將保衛台灣。那麼對台灣來說，美國採取「戰略清晰」是件好事嗎？首先，若回到「戰略模糊」的兩面刃：中國要是進攻台灣，美國並非絕對不出兵；台灣要是想要獨立，美國並非絕對出兵。「戰略模糊」克制台灣的是「台灣獨立」的意圖，因為這可能引發北京的武統行動，而非「台灣獨立」在本質上有何錯誤之處。

當然，對「統派」或者「維持現狀派」來說，無論理由為何，「台灣獨立」確實是個不可欲的選擇。但如果北京併吞台灣的野心甚至實際需要日益熾烈，只要中華民國政府不主張「統一」，就有可能觸發北京的「武統」決定，「戰略模糊」的「嚇阻台獨來避免戰事」的效果已經不再重要，因為作為統獨的最大交集「維持現狀」如今看來都不可得。

四架美國空軍的B-1B戰略轟炸機、兩架B-2匿蹤轟炸機、4架F-15C戰機日前在東海上空執行任務。（翻攝Aircraft Spots推特）

此外，當美國與國際社會越來越不避諱與台灣交往，也就是越來越不避諱北京所劃下的「一個中國」紅線，其實不待中華民國政府主張「台獨」，北京動用武力來威嚇、甚至解決「台灣問題」的可能性也隨之大幅上升，與其讓美國保有考量最大自身利益的「戰略模糊」，明確對台灣做出防衛承諾的「戰略清晰」，確實對台灣來說更為有利。不過隨著台美雙方在軍事層面可能結成盟友，也意味著兩岸關係也走到難以回頭的十字路口。

從「戰略模糊」到「戰略清晰」的變化，與其說是台灣的獨立勢力、或者美國的鷹派勢力高漲，不如說是習近平謀台日甚、威脅西太平洋地緣政治的必然結果。不過要提醒的是，「戰略清晰」雖是目前美國學界、政界的普遍主張，但川普本人對此似乎顯得興趣缺缺。川普曾在他最喜歡的福斯新聞訪問中被問到，如果中國入侵台灣、或對台灣取得有效控制，他會如何反應。川普只說「我認為在這裡不適合談這個，但中國知道我要做什麼。中國知道」。川普的回答當然可以詮釋為「中國知道我會出兵」，但他終究沒有挑明了講，因此現任美國總統的態度其實還是保持了「戰略模糊」。當美國的衛生部長艾薩訪台引發舉世關注，媒體當面問他今年年底前是否會造訪台灣時，川普也明確回答「我沒打算那麼做，我們（美台之間）談論的只是新冠疫情，而他們做的很好」。

雖然美國政府與國會目前都對中國相當感冒，普遍認為就算下屆總統換人當，華府的反中態勢一般依舊難以全面扭轉。不過川普的商人性格已在中美貿易戰、科技戰等一系列中美新冷戰中展現無遺。他總是狠話放在前頭，卻又拒絕立即「行刑」，總是保留了北京可以跟華府談判的空間。川普慣於將「模稜兩可」與「不確定性」當成談判籌碼，希望在談判桌上拿到他想要的東西，而這一點與「戰略模糊」恰好合拍；至於對台灣給出跟日韓一樣的防衛承諾，卻可能恰好與他的《交易藝術》（The Art of The Deal）背道而馳。雖然目前美國朝野看來都對台灣甚為友好，但川普本人的態度卻不像他們那樣熱情，川普是否會成為台美斷交後、對台灣最重要的美國總統，目前看來並非那麼想當然爾，因為全面攤牌會讓他與中國談判的靈活性大為受限。