疫苗接種改排序先斬後奏?官員順位提前、65至74歲推遲決策又沒會議紀錄

早在2020年7月6日,ACIP就提出了第1版的新冠肺炎公費疫苗優先接種對象。示意圖。(資料照,柯承惠攝)

台灣5月中旬爆發新冠肺炎(武漢肺炎)社區傳播,隨著疫情高張,疫苗瞬間洛陽紙貴,「誰該先打」、「誰不該先打」、「我與我的家人何時才能打」成為民眾最關切的話題。此時,疫情指揮中心公布了第3版、7大類公費疫苗優先接種對象,不僅涵蓋人數與順位與前2版有很大的變化,被列為優先順位類別實際涵蓋族群模糊不清、人數不斷膨脹,乃至於接種第1劑疫苗人數一早就衝破列冊人數……,都一再動搖國人對政府制訂疫苗政策公平性,以及維護疫苗接種順序正義的信心與信任。

疫苗接種順序是由誰決定的?在疫情爆發期間自然是中央疫情指揮中心。然而排定疫苗接種順位要考慮病毒特性、群體接觸與感染風險高低,這是非常複雜且專業的事。因此,攸關疫苗政策,必須仰賴一群專家學者在後扮演諮詢角色,提供決策者最專業且超然的建議,這也是衛福部傳染病防治諮詢會預防接種組(ACIP)長期被賦予的使命。

衛福部ACIP提供疫苗政策諮詢 3月19日後不曾召開大會

事實上,早在2020年7月6日,ACIP就提出了第1版的新冠肺炎公費疫苗優先接種對象,共涵蓋9大類、1358萬人,前3順位對象依序分別是醫事人員、中央地方防疫人員及警察憲兵。隨著全球各地疫情變化及防疫經驗累積,ACIP今年3月8日提出了第2版的新冠肺炎公費疫苗優先接種對象,涵蓋10大類、1370萬3000人;此時原列第3順位的警察憲兵退居第5位,取而代之的則是新列第3位的航空、船埠、防疫車隊駕駛等高風險接觸人員,以及第4位因特殊情形必要出國的公費與自費對象。

20210620-ACIP去年7月6日公布的第一版新冠肺炎公費疫苗優先接種順序對象。(取自CDC網站及中央疫情指揮中心)
ACIP去年7月6日公布的第1版新冠肺炎公費疫苗優先接種順序對象。(取自CDC網站及中央疫情指揮中心)

問題來了,根據疾管署(CDC)網站的公開紀錄,ACIP在上述2次會議之後,僅在今年3月19日針對即將在台灣上市施打的AZ疫苗血栓爭議進行討論,並作成該疫苗對於國人還是利大於弊的結論,此後再也不曾召開大會。但隨著5月中旬國內爆發社區傳播進入三級防疫,僅到貨1、200萬劑的疫苗人人搶打,萬眾矚目之中,疫情指揮中於6月9日公布了第3版的優先接種對象,只不過礙於疫苗實在有限,此版涵蓋對象僅7大類、353萬5000人,罕病、重大傷病,尤其是台灣家家戶戶幾乎都有的65至74歲老人,都暫時在優先接種順位中消失了。那麼這又是來自是誰的建議呢?

疫苗接種順序 指揮中心稱改由covid-19疫苗小組提供建議

疫情指揮中心發言人莊人祥表示,ACIP委員多達17人,成會須達一定出席人數。然疫情孔急,指揮中心需要更有效率的專業建議推動公費疫苗接種,因此委由ACIP召集人指定3位ACIP委員連同4位疫苗與流行病學專家組成covid-19疫苗工作小組,也是指揮中心公布第3版公費疫苗優先接種順序最主要的諮詢對象與建議來源。

20210525-中央流行疫情指揮中心25日召開記者會說明疫情,發言人莊人祥出席。(指揮中心提供)
疫情指揮中心發言人莊人祥表示,指揮中心需要更有效率的專業建議推動公費疫苗接種,因此委由ACIP召集人指定3位ACIP委員連同4位疫苗與流行病學專家組成covid-19疫苗工作小組。(資料照,中央流行疫情指揮中心提供)

莊人祥強調,為提升工作效率,2007年起ACIP就以工作小組(working group)形式納入外部專家進行任務編組,再將小組討論結果提至ACIP大會追認;曾經成立的工作小組包括:肺炎鏈球菌疫苗、流感疫苗、成人疫苗及旅遊醫學疫苗,以及兒童及青少年預防接種時程,covid-19疫苗小組並非首例。

疫苗政策調整 首見先採納建議再由ACIP補追認

惟莊人祥也坦承,為因應如此全面且緊急疫情而急須制訂疫苗接種政策,疫情指揮中心先行採納工作小組建議,事後再由工作小組將決議提報ACIP大會補追認(最近1次大會舉行時間預訂為6月20日),確實是史上頭一遭。

20210620-根據疾管署(CDC)網站的公開記錄,傳染病防治諮詢會預防接種組(ACIP)今年3月19日以後就未再舉行過大會。(取自CDC網站)
根據疾管署(CDC)網站的公開記錄,傳染病防治諮詢會預防接種組(ACIP)今年3月19日以後就未再舉行過大會。(取自CDC網站)

雖說疫情指揮中心的決策過程事有權宜,但對高度關注新冠肺炎疫苗政策的社會大眾來說,第3版疫苗優先接種順序公布實施至今10多天,卻遲遲未見ACIP比照往例公開會議紀錄。同一時間,好心肝診所爆發偷打疫苗事件,多位政治人物以醫事人員、同住家人、閣揆幕僚等身分優先接種疫苗也備受爭議,在在都為疫苗接種政策蒙上「黑箱」、「特權」的想像空間。

優先名單悄悄增加 第一線醫護卻仍有人未能接種

眼尖的民眾也發現,從去年到今年初新冠肺炎疫苗沒人要打,到現在人人搶打,前幾類優先接種疫苗對象的預估人數也在不斷悄悄地「長大」,且不約而同出現接種人數一早就衝破造冊人數的現象。

20210610-好心肝服務中心。(柯承惠攝)
北市好心肝診所爆發偷打新冠疫苗事件。(資料照,柯承惠攝)

以絕大多數國人都高度支持,也始終名列優先接種順序第1位的醫事人員為例,其第1版預估人數僅33萬2000人,第2版增為45萬5000人,到了第3版更增為50萬6000人。而截至6月16日中午為止,全國醫事人員接種第1劑AZ與莫德納疫苗的人數合計已達52萬8000人。

不只如此,台北市醫師職業工會等團體還在不斷發文疾呼,基層診所至少還有數千名在第一線衝鋒陷陣的醫護未能接種疫苗,試問:這種情況看在因為挺醫護而甘願耐心等待疫苗接種的民眾眼裡,又該作何感想呢?

20210620-SMG0034-N01-新冠疫苗優先接種前三大類對象列冊人數變化
 

上述情況發生在醫事人員類別尚且有爭議,更別提發生在身分更難以明確定義的防疫人員與高風險接觸人員身上。更甚者,疫情指揮中心才剛公布第3版防疫人員預估人數13萬9000人,幾天後副指揮官陳宗彥便在記者會中宣布,「即日起因參與確診死亡案例相驗的第一線檢察官、書記官、法醫等人納入防疫人員優先接種對象,第2類中央地方防疫人員預估數已增至16萬多人。」如此攸關全國人民生命與健康的重大政策,竟被輕描淡寫2句話交代完畢。

優先對象增加惹議 李秉穎:被我們否決的更多

ACIP召集人、疫苗推動協會名譽理事長李秉穎坦承,他不僅是ACIP的現任召集人,也是今年3月底國內新冠肺炎疫苗開打以來,ACIP因應疫苗政策需要快速滾動檢討修正而籌組的covid-19疫苗工作小組7名專家學者成員之1。

李秉穎說,為配合疫情指揮中心決策需要,尤其是在爆發社區傳播疫情後,各行各業要求優先納入疫苗接種對象的函文有如雪片般飛來,covid-19疫苗工作小組平均每周至少須開會2次;而如此頻繁的專業討論、建議提供,若都要等到ACIP開大會,未免緩不濟急,「大家不要覺得工作小組都在回應各方要求,我們雖基於學術考量及專業判斷,建議指揮中心同意將幾個族群新增納入優先接種對象,但其實被我們否決的更多。」

圖說:台大小兒感染科主治醫師李秉穎表示,疾管署全新引進的兒童抗結核複方可溶錠沒有藥味,還有淡淡的果香,可有效提高小朋友服藥順從性。(黃天如攝)
ACIP召集人、疫苗推動協會名譽理事長李秉穎表示,各行各業要求優先納入疫苗接種對象的函文有如雪片般飛來。(資料照,黃天如攝)

ACIP被視為假想敵 李秉穎嘆:不是第一次

對於部分民眾可能因為太想打疫苗,卻又沒被列入優先接種對象,於是將ACIP視為「假想敵」,李秉穎也感嘆:這已經不是第一次了。

李秉穎說,2009年國內出現H1N1新型流感疫情,當時也是為了疫苗接種順序,以及可能因疫苗接種造成的各種嚴重不良反應事件救濟審議,ACIP也莫名淪為箭靶,甚至因為被質疑委員既負責提供疫苗效益評估,又審查救濟案件,有「球員兼裁判」之嫌,最後ACIP還因此被迫一分為二,針對救濟審查另外成立「預防接種受害救濟審議小組」(VICP),且ACIP與VICP委員不得重覆。

李秉穎沒好氣地說,他至今想不通,究竟誰是「球員」?ACIP與VICP委員都是無給職的專家學者,「我們明明都是裁判啊,而裁判兼裁判有什麼問題嗎?」

話雖如此,就如同裁判的判定一旦出現爭議會受到質疑,以諮詢角色提供政府重大決策建議的ACIP及VICP委員,恐怕也難逃此命運。

台灣醫護人員正準備施打AZ疫苗(美聯社)
以諮詢角色提供政府重大決策建議的ACIP及VICP委員曾受到質疑。示意圖。(資料照,美聯社)

舉例說,面對重大疫情之下的疫苗接種,將醫事人員列為優先接種對象,幾乎是普世價值。然而,被列在第1順位的醫事人員是否也應包括非第一線醫事人員、醫療機構中的非醫事人員(行政、清潔、保全等),乃至於醫事人員的家屬,在疫苗供給比例不同的階段,明顯也有進一步討論的空間。

至於防疫人員,尤其是中央地方參與防疫重要的官員是否應該列在僅次於醫事人員的疫苗接種第2順位,爭議性可能就更大了。

WHO建議:政府首長納優先接種,必須被狹義地定義

世界衛生組織(WHO)去年9月針對新冠肺炎疫苗分配與接種順序提出的「價值考量框架指引」(values framework)就指出,為確保疫情期間各項公共服務持續運作,政府首長與維持國家運作的關鍵行政與技術人員當然可以考慮列入疫苗優先接種對象,「但此群人必須被狹義地定義,只能包含非常少數的個人。」否則,政府以維護人民福祉為首要考量的角色定位與公正性,勢必會受到極大的挑戰與質疑。

20210620-ACIP今年月6日9日公布的第三版新冠肺炎公費疫苗優先接種順序對象。(取自CDC網站及中央疫情指揮中心)
ACIP今年月6日9日公布的第三版新冠肺炎公費疫苗優先接種順序對象。(取自CDC網站及中央疫情指揮中心)

令人遺憾的是,在民主政治運作多年的台灣,至今面對民眾質疑的聲音,被挑戰的個人或團體往往第一個反應就是本能地自我防衛,甚至在嘗試說明與盡力溝通之前,就反過來指責問責者「你就是亂源」、「就是你在挑起社會質疑的聲浪」,甚至替發出聲音的人扣上打擊政府威信的帽子。同樣的情況,也一再發生在疫苗接種順序正義的討論之中。

然而真相是,不斷的挑戰與問責,本來就是民主國家人民應該具備的公民素養。尤其是當政府決策從制訂過程到內涵精神都已偏離軌道時,遭到來自四面八方的質疑更是必然的結果。因為,政府從來就不等於國家,只有人民才是,而不能保護人民的政府,被打擊也只是剛好而巳。

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