體檢生技產業1》搶不到疫苗全因外交弱勢?政策多頭馬車 疫情一來國際差距見光死

針對國內生技產業發展,前衛福部長林奏延指出,相關政策訂定分散於經濟部、衛福部、科技部、國發會等部會,導致多頭馬車;而行政院年度召開的《生技產業策略諮詢委員會議》也流於形式。示意圖。(資料照,美聯社)

2019年底至今,全球持續籠罩在新冠肺炎(武漢肺炎)疫情陰影中,藥物、疫苗、醫療照護成為所有人生活中最大的交集與關鍵詞,這也讓各國政府再次體認到,發展生技產業的重要性,不僅僅是為了經濟,更是捍衛國人生命健康的基石。

俗話說「十年磨一劍」,2007年《生技新藥產業發展條例》上路至今已邁入第14個年頭,反映在目前國內業者研發新冠肺炎疫苗的成績上,雖不能盡如人意,但國產疫苗至少沒有缺席。惟眼看《生技新藥產業發展條例》舊法即將落日,展望下一個10年,台灣生技產業政策又該劍指何方?

台灣的生技政策是什麼?在2016年蔡政府執政前,我國生技產業發展範疇主要為製藥、醫療器材及應用生技3大塊。然而,台灣市場太小,需要更大範圍的產業鏈結;又國內人口老化速度驚人,預計2026年65歲以上人口比例將達20%,成為世界衛生組織(WHO)定義的「超高齡社會」,健康、養生、福祉相關產業需求勢將大增。對此,政府宣示將餅作大,將涵蓋飲食健康、運動健身、心靈健康、樂活休閒、家事送餐服務等產業定義為「健康福祉產業」,一併收進台灣生技產業範疇內。

根據經濟部2020生技產業白皮書統計,2019年台灣生技產業營業額為5597億元,較前1年5148億元成長8.7%,創近年新高。而在5597億元中,有1944億、35%是出自健康福祉業的貢獻,其年度成長率14%也是最高的。

20210617-台灣近年生技產業營業額成長趨勢(取自經濟部2020生技產業白皮書)
(取自經濟部2020生技產業白皮書)

回收長路漫漫 「燒錢」生技業財報滿赤字

然而,健康福祉產業與一般定義高風險、高獲利且研發期動輒10至20年以上起跳的生技產業特性完全不同。更甚者,若以2007年《生技新藥產業發展條例》為台灣生技全面起飛年,目前台灣生技產業充其量不過只是個「青少年」(teenager),距離產業進入成熟回收期還有一大段距離,也還需要政府傾國家之力的大力扶植。

這也是為什麼,政府名義上雖將健康福祉納入生技產業,但用以提供業者各項研發獎助、租稅減免的法規,卻不適用於健康福祉業的原因。只是,少了健康福祉業的營業額撐場面,台灣生技產業(製藥、醫療器材、應用生技)的成績就有一點尷尬了。

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基於生技產業長回收期的特性,10多年來,國內生技業家數逐年增加,截至2019年底,光是上市、上櫃、興櫃的生技公司家數就已達182家;惟越來越多業者加入,其創造的營業額卻成長有限。又礙於產品上市前的研發期又長又燒錢,翻開各家生技公司財報幾乎都是「滿江紅」;更甚者,在國家政策帶動下,2015年一度攀上兆元大關的生技股總市價,近年也每況愈下,2019年只剩下8638.86億元。

20210617-近年上市上櫃興櫃生技公司總市值變化(取自生技中心2020台灣生技政策白皮書)
近年上市上櫃興櫃生技公司總市值變化(取自生技中心2020台灣生技政策白皮書)

政院年度BTC淪大拜拜 前衛福部長建議提升層級

既然發展生技產業是國家政策,那麼面對目前國內生技產業士氣低靡的景象,政府又有什麼政策因應呢?首先,台灣生技相關政策的制訂分散於經濟部、衛福部、科技部、國發會、農委會、環保署等部會,行政院一年一度召開的《生技產業策略諮詢委員會議》(BTC)則常被批為徒具形式、議而不決的年度「大拜拜」,以致政策的形成缺乏效率。

前衛福部長、長庚大學醫學系小兒科教授林奏延表示,國家生技政策的制定不能淪為多頭馬車,必須出自常設性、且具高度的實權機關。在他看來,這個帶領台灣生技產業前進的火車頭應設在總統府底下,首長由深諳生技產業眉角的精英出任,並以政務官任命,隨時向總統報告,並負完全的政治責任。

20210617-前衛福部長林奏延(黃天如攝)
前衛福部長林奏延認為,國家生技政策的制定不能淪為多頭馬車。(黃天如攝)

前衛生署長、現任財團法人生物技術開發中心董事長涂醒哲強調,生技政策的制訂就是要幫助業者開發出能夠提升人類健康與生活品質的產品,故納入業者意見非常重要。只可惜多年來政府制訂生技政策,除了官員,也只會邀請學者,對於生技業者缺乏建立夥伴關係(Public-Private-Partnership)的觀念與認知,以致於制訂出來的政策,常有搔不到癢處之憾。

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對於目前分散於各部會的生技政策權責,涂醒哲更明確提出成立「生技政策委員會」的雛型建議。他說,為能發揮領導統御的功能,生技政策委員會不但應該設在總統府,還應至少由副總統擔任召集人;至於2位副召集人則應由行政院正、副院長層級,以及生技業之企業領袖分別出任。除了決策高度,更須適時將產業心聲與需要納入決策核心,才能制定出真正務實可用的生技政策。

經濟部生醫推動小組主任吳忠勳則認為,相較於建置常設性且具高度的生技決策機構,人的問題更是關鍵。他強調,台灣是大陸法系國家,行政官僚體系的限制非常多,面對極具前瞻性與未來性的生技政策制訂,卻經常這不能做、那不能做;此時就非常需要決策者拿出「去僵化性」的膽識與決心,在大陸法系之下,發揮英、美等海洋法系國家的自由精神,一肩扛起政治責任,並授權基層事務官放手去做對的事,生技產業的推動才能揮發效率。

20210617-經濟部生醫推動小組主任吳忠勳(黃天如攝)
針對生技產業發展,經濟部生醫推動小組主任吳忠勳認為,比起決策機構,人才是關鍵。(黃天如攝)

然而,回顧這10多年來,或許就因缺乏能夠統整跨部會權責的常設性生技機關,也沒有能夠勇於任事的領導者,以致於台灣的生技政策與法規不僅明顯跟不上業者的需要,更嚴重落後於國際生技發展的腳步。

法規卡關 疫情突顯台灣落後國際生技發展落差

以新冠肺炎(武漢肺炎)爆發後,全球第一時間為防疫衍生的病毒檢驗需求為例,台灣生技主要競爭國之一的南韓,就因平時勤於練兵、蓄勢待發,故疫情一爆發,該國生技業者就迅速反應地建立了新冠病毒的RT-PCR核酸檢測技術,配合檢測儀器的量產,大舉銷往歐洲各國,保守估計光是2020年就賺進了數百億美元;而台灣生技業者在這部分的進帳卻是零。

事實證明,不是國內生技業者技不如人,針對各種新興病毒,台灣也具備快速研發RT-PCR檢測技術的能力,但只怪相關法規反應太慢,以致於商機已然在前,政府非但不能扮演生技業者衝衝衝的助力,有時還多方掣肘。

首爾街頭的臨時檢疫所,免費提供市民隨時進行新冠病毒檢測。(美聯社)
因應疫情,南韓首爾街頭設立臨時檢疫所,隨時免費提供市民進行新冠病毒檢測。(資料照,美聯社)

再舉一例,林奏延去年底與友人成立的生技公司研發了一款環境用品,該產品經長庚大學新興病毒研究中心P3實驗室證明,在UV光激化1分鐘下可有效殺死99.99%的新冠病毒,堪稱當前全球抗疫最需要的高科技產品。但這項產品在向環保署申請認證時,卻礙於國內相關法規至今「只識細菌、不識病毒」,以致於環保署根本不能也無從以國家的立場,為這項產品最關鍵的功效背書。

林奏延感嘆,生技產業拚的就是速度,等到發現問題再來修正、鬆綁法規,往往已坐失先機。所以,台灣政府應該考慮直接翻開競爭對手南韓所有生技相關法規,對照台灣現有法規,進行一次性的全面盤點,然後該修就修,該鬆綁就鬆綁。

涂醒哲則強調,台灣光是比照南韓現有生技法規鬆綁已經太慢,因為人家已經走在前面了,也已賺走了能賺的錢,台灣真正應該學習的是南韓制訂相關法規的心態與效率,否則,就永遠只有在人家屁股後面追趕的份。

20210428-前衛福部長林奏延跨足生技產業發表的首支高科技產品「量子天使」28日正式發表,強調在UV光激發下,對新冠病毒有99.99%的抑制力。(安永成生技公司提供)
2021年4月,前衛福部長林奏延(右)跨足生技產業發表首支高科技產品,強調在UV光激發下,對新冠病毒有99.99%的抑制力。(資料照,安永成生技公司提供)

外交困境不等於疫苗困境 掌握國際生技脈動更為關鍵

另外,針對新冠疫苗採購議題,疫情期間全世界都想買疫苗,然而有能力在最短時間內製造出新冠肺炎疫苗的跨國大藥廠屈指可數,每個國家都捧著白花花的鈔票在敲藥廠的大門,但為什麼有的國家很快就能買到、有的國家包括台灣在內,能買到的疫苗種類及數量卻非常有限?難道真是礙於台灣外交弱勢,甚至是中國從中作梗?

2020年初,美國輝瑞大藥廠與德國BNT生物技術公司宣布,將以最先進的mRNA技術合作研發新冠疫苗,新加坡政府不但早早就掌握訊息,更因看好這支疫苗研發團隊的實力,當機立斷啟動國家主權基金投資入股。最後,這支BNT新冠肺炎疫苗成功了,新加坡以股東身分優先採購到疫苗供國人施打,也成了理所當然之事。

這突顯出,台灣有錢也很難在第一時間買到疫苗,外交勢微或許並非主因,而是缺乏能夠掌握國際間第一手生技發展訊息,並迅速作出相對應反應的政策機構。因為說穿了,在這類全球性疫情之下搶購疫苗,就是一種競爭強度不同於一般的商業行為,比反應、比速度、比資源,更比決策力。

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