宋承恩專欄:中國召回駐立陶宛大使反而撼動一中原則

立陶宛總統瑙塞達表示:做為主權獨立國家,立陶宛可在「不違反國際義務」的前提下,自行決定與哪些國家或地區在經濟及文化領域發展關係。(資料照,美聯社)

8月10日中國外交部宣布將召回中國駐立陶宛大使,並要求立陶宛政府召回其駐中國大使,原因是「立陶宛政府允許台灣當局以『台灣』名義設立代表處」,違反兩國建交公報精神與一個中國原則。

此事直接的導火線是7月間台灣與立陶宛宣布將互設代表處,而且台灣代處將以「駐立陶宛台灣代表處 」(The Taiwanese Representative Office in Lithuania)為名。

2021年6月21日,索馬利蘭首度發布國家介紹手冊,我國代表羅震華獲邀出席觀禮(翻攝推特)
2021年6月21日,索馬利蘭首度發布國家介紹手冊,我國代表羅震華獲邀出席觀禮。(資料照,取自推特)

台灣目前只與15個國家有正式外交關係;在非邦交國設立代表處一般以「台北」為名,例如駐「美國台北經濟文化代表處」(Taipei Economic and Cultural Representative Office in the United States,TECRO)。唯一的例外是台灣駐索馬利蘭的機構,稱「台灣駐索馬利蘭共和國代表處」(Taiwan Representative Office in the Republic of Somaliland),但索馬利蘭與中國並沒有邦交關係,也不為世界大多數國家所承認。

立陶宛則不同,是歐盟的會員國之一,且自1991年就與中華人民共和國建立外交關係。

美日稱「台灣」,中國視而不見

台灣與日本互設的交流協會改名使用「台灣」名稱、美國國會議員提議將台灣駐美代表處正名為「台灣駐美代表處」等,中國有時故意視而不見,至多也只是外交放狠話,從不敢祭出召回大使的施壓動作。

所以,惹惱中國的究竟是立台雙方互設代表處?還是代表處的名字使用了「台灣」字樣?還是兩者都反對?中國的「紅線」到底在哪?

今年2月間,台灣外交部宣布將在蓋亞那設立「台灣辦公室」(Taiwan Office)」,但因中國施壓在24小時內被蓋國外交部喊卡。當時中國外交部發言人說的是期望相關方恪遵一中原則,不與台灣有官方往來或設立官方機構。重點似乎在阻止其邦交國與台灣建立任何交往機構,即使台灣與蓋亞那都強調設立辦公室的舉動只在促進經貿往來,無關外交關係之建立。

2021年2月4日,台灣宣布在蓋亞那設館,圖為我國外交部發言人歐江安介紹蓋亞那(AP)
2021年2月4日,台灣宣布在蓋亞那設館,但因中國施壓在24小時內被蓋國外交部喊卡。圖為我國外交部發言人歐江安介紹蓋亞那。(資料照,美聯社)

但在當前立陶宛的個案,中方聲明則挑明了根本原因在以「台灣」名義設立代表處。矛盾的是,同一句話中,中國外交部自己稱台灣為「台灣」(「允許台灣當局」)。明顯的,台灣自然的稱呼就是「台灣」,不以「台灣」稱之甚為困難。若不了解台灣在非邦交國設處概用「台北」的現況,使用「台灣」被視為外交突破,甚難了解中國到底在意什麼。

更何況,籌設中的立陶宛代表處,英文用的其實是”Taiwanese”,不是”Taiwan”,兩者間仍有些許語感的差異。”Taiwanese”可以泛指與台灣有關的事物,”Taiwan”則是實實在在地指稱以此為名的實體。說立陶宛代表處以台灣取名並不準確,因為其中有漢文翻譯的問題;中國對此大發雷霆,也有小題大作之嫌。

另一方面,中國對於2017年台灣與日本互設的交流協會改名使用「台灣」名稱、美國國會議員提議將台灣駐美代表處正名為「台灣駐美代表處」等,有時故意視而不見,至多也只是外交放狠話,從不敢祭出召回大使的施壓動作。中國對於其他國家與台灣的往來,可說是大小眼,看對手國的大小強弱辦事。

立陶宛成功戳破中國「紅線說」

面對中國的決定,立陶宛並沒有退讓,其回應圍繞著以下主軸:立陶宛並未違反「一中政策」;立陶宛有權利自行決定如何與其他方面交往;國與國的關係中無法接受威脅。這些論述贏得美國與歐盟廣泛支持。

基於以上因素,中國對立陶宛出手,論述戰已輸了一半。中國真正在意的是其他國家在與台灣的交往中,更接近以類似國家的地位相對,而不只是名稱,但對外聲明上卻糾結於名稱問題,並且給外界挑選中型國家下手的印象。在這點的模糊其實對中國不利,甚至開啟了轉變的契機。

面對中國的決定,立陶宛並沒有退讓,其回應圍繞著以下幾個主軸:立陶宛並未違反「一中政策」;立陶宛有權利自行決定如何與其他方面交往;國與國的關係中無法接受威脅。這些論述,為立陶宛贏得美國與歐盟等盟友的廣泛支持,也成功抵禦了中國對其跨越紅線的指責。

就第一個主軸而言,立陶宛並未與台灣建立正式外交關係或互設大使館,只是互設代表處,提昇經貿關係;不只在台灣,立陶宛也將在印太地區其他國家設立代表處。這是立陶宛追求多元化,為其企業創造更多機會的經濟政策。很多國家在台灣都設有經貿或商務代表處,立陶宛只是其中之一;立陶宛與台灣強化關係並不違背「一個中國政策」。

立陶宛總統瑙塞達(Gitanas Nausėda)則表示,立陶宛1991年與中國建立正式外交關係後,就實行「一中政策」至今;做為主權獨立國家,立陶宛可在「不違反國際義務」的前提下,自行決定與哪些國家或地區在經濟及文化領域發展關係。立陶宛仍希望與中國發展雙邊關係,希望中國能改變召回大使的決定。用「國際義務」形容其對中國的承諾,給足中國面子。

但瑙塞達同時也強調,與中國的關係應建立在相互尊重的基礎上;單方下最後通牒,在國際關係無法被接受。在中國因為捷克參議院長訪台公開抵制捷克、王毅訪歐在德、法外交部口出威脅,導致歐洲各國公開表態相挺並拒絕威脅之後,立陶宛總統這番話能夠在歐洲引起廣泛共鳴,可以想見。

聚焦在「設代表處」不糾纏代表處名稱

歐盟與美國的聲明特別值得注意的是在「一中政策」的內涵及如何適用的推進。兩者都美國異口同聲講,他們所適用的是「自己的一中政策」。

特別值得注意的是,立陶宛的回應完全集中在「設代表處」一事,沒有在代表處的名稱上與中國纏鬥。立陶宛論述的重點在:設代表處本身不違反「一個中國政策」。中國「重名諱過於實質」的思路,不易為外界了解,也讓自己吃了悶虧。這個論述也贏得美國與歐盟的支持。

歐盟對外事務部對中國的決定感到遺憾;歐盟承認中華人民共和國政府是唯一代表中國的政府,但在台北同樣設有歐洲經貿辦事處。「我們不認為在台灣設立代表處或接受台灣設立代表處(而不是設立大使館或領事館),違背歐盟的一個中國政策。」

2020年1月22日,蔡英文總統接見歐洲經貿辦事處(EETO)處長高哲夫(總統府)
歐盟承認中華人民共和國政府是唯一代表中國的政府,但在台北同樣設有歐洲經貿辦事處。圖為歐洲經貿辦事處處長高哲夫。(資料照,總統府提供)

美國國務院普萊斯(Ned Price)譴責中國的報復行為,並聲明:「每個國家都應該有不受外部威脅,決定其自己的『一個中國』政策形貌的權利。這也是我們一向所做的。」

歐盟與美國的聲明特別值得注意的是在「一中政策」的內涵及如何適用的推進。兩者都美國異口同聲講,他們所適用的是「自己的一中政策」。

歐盟的聲明集中在該政策的內容。歐盟認為,與台灣以經貿代表處的方式往來,沒有違背自己的「一中政策」。設立代表處又不是互設大使館或領事館,也沒有建立外交關係,也搆不上官方往來,哪裡違反「一中政策」?

以「台灣」為名稱台灣,沒有什麼不對?

美國的一中政策最重要核心是:該政策只能由美國自行定義,而不是由中國或其他任何方面加以定義。美國藉此在面對中國以及決定如何與台灣交往上,保留最大的行動空間。

與立陶宛相同,歐盟也沒有在名稱上纏鬥。但歐盟挺立陶宛的潛台詞是,設代表處在事物性質上,不是中國所謂的官方往來,也不會因為使用「台灣」為名稱就成了官方往來。中國執著在名稱這議題上做文章是沒道理的。相對而言,以「台灣」為名稱台灣,沒有什麼不對。

這個論點等於拒絕接受中國的思維:中國認為使用「台灣」為名就帶有主權意涵。長程來看有這助解放於「台灣」此一名詞在國際往來上的正面使用,不再將以「台灣」稱台灣視為禁忌,反而是正常的事。這對台灣很多方面所在意的國際正名問題,包括最近大量討論的奧會代表隊改名的推動,都將有所幫助。

美國的聲明則更進一步講到由誰定義「一中政策」,並且說應該由各該國家自行定義,並說美國向來就如此做。藉此,美國在面對中國以及決定如何與台灣交往上,保留最大的行動空間。

這點的確是美國與中華人民共和國交往以來,十分細心維護的:美國從未接受中國的「一中原則」,在三公報中,僅僅認知那是中國的立場;近年來更是一再強調其所踐行的,是「我們的一中政策」。

2019年11月18日,美國國務卿龐畢歐(Mike Pompeo)宣布,以色列在約旦河西岸佔領地建設的屯墾區「不違反國際法」(AP)
美國前國務卿龐佩歐說美國承認「台灣早就不是中國的一部分」的同時,仍說美國依然恪遵其「一中政策」。(資料照,美聯社)

論者經常認為美國有其「一個中國政策」,並望文生義地賦予該政策某些意涵。我則一向主張,美國「我們的一中政策」最重要核心是:該政策只能由美國自行定義,而不是由中國或其他任何方面加以定義。

美國之所以會採取如此的政策,乃是為了在面對中國以及決定如何與台灣交往上,保留最大的行動空間。論者在觀察分析美國政策時,由個案中的確可以探知美國相關政策的內涵,但不應想當然爾地賦予「美國的一中政策」一定的總括性內涵,因為美國自己也從未如此做。

最明顯的例證,是川普時期國務卿龐佩歐(Mike Pompeo)說美國承認「台灣早就不是中國的一部分」的同時,仍說美國依然恪遵其「一中政策」。仔細分析可知,此一打破向來認知的立場如何仍然在「一中政策」框架下,唯有「美國的一中政策只能由美國加以定義」始能解釋。這樣的立場也不是蓬佩奧的即興之作:美國聯邦眾議院最近通過的《2022財政年度國務院撥款法案》中,禁止公部門資金製作、採購或展示任何將台灣畫成中國一部分的地圖。

如何與台灣交往,不是中國說了算

中方召回大使施壓其實並未在立陶宛算計之外;立陶宛似乎也沒有退讓的跡象。中國如果要加大壓力,籌碼並不多;若與立國斷交,難保不讓立陶宛成為台灣在歐洲正式外交關係的第一張骨牌。

美國立陶宛事件聲明說,美國向來自行定義自己的「一中政策」,並說其他各國亦有權如此,翻成白話文就是,各國如何分別與中國與台灣交往,不是中國說了算,而是應由各國自行決定,意在為各國掙脫「一中原則」的枷鎖,同時捍衛各國不應因為如何對待台灣而受中國威脅的權利。

立陶宛事件當然與其他的國際政經因素有關,也將繼續演變。中國目前似乎陷入進退維谷的窘境:中方召回大使施壓其實並未在立陶宛算計之外;立陶宛似乎也沒有退讓的跡象。中國如果要加大壓力,籌碼並不多;過度施壓(例如與立國斷交)難保不讓立陶宛成為台灣在歐洲正式外交關係的第一張骨牌。最好的策略或許是姿態做足,悄然結束這一回合。

在論述戰的部分,中國召回駐立陶宛大使,倒打了自己的一中原則一巴掌,讓歐美國家藉中國論述的弱點,掙脫一中原則的箝制。這當然與中國戰狼外交干犯歐洲國家眾怒有關。從香港、新疆、G7到立陶宛,不是不報,時候未到。各國獨力或許都無法抗衡中國的壓力,但是當遍地烽火,一致轉變的時候,難以招架的將是中國。

*作者為台灣制憲基金會副執行長

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