黎蝸藤專欄:美國真的能幫台灣參與聯合國系統嗎?

在美國帶頭之下,台灣加入聯合國再度成為熱門議題。(資料照,美聯社)

10月25日是中華人民共和國奪得聯合國代表權50周年──中國的說法是「恢復聯合國合法席位」。美國國務卿布林肯(Antony Blinken)發表聲明,呼籲國際社會「支持台灣參與聯合國系統」,還說這種做法「符合我們的一個中國政策,那是以《台灣關係法》、三個聯合聲明和六項保證為指引的」。中國立即加以駁斥,表示强烈不滿。

儘管在此前後還發生美國總統拜登(Joe Biden)承諾防守台灣、歐洲議會通過了《歐盟—台灣政治關係與合作》報告,台灣總統蔡英文承認台灣有美軍訓練人員等爭議,但相對於而言,它們都是虛的,台灣參與聯合國系統才是真刀真槍的外交較量。

其實,美國近年來挺台灣參與聯合國系統早有先兆。今年4月19日,美國眾議院提出跨黨派議案《台灣國際團結法案》(Taiwan International Solidarity Act),其中要求「阻止扭曲國際組織有關台灣的決議文字」,因爲「聯合國大會2758號決議僅處理了中國代表權問題,並未涉及台灣及台灣人民」。

在2758號決議50周年前夕,美國亞太副助理國務卿華自強(Rich Waters)在一個論壇中,更直接指出中華人民共和國「錯誤使用」聯大2758號決議,以致台灣不能有意義地參與國際社會。布林肯在50周年當天力挺台灣參與聯合國系統,更是首次以國務院聲明的形式明確表態。

美國國務卿布林肯(Antony Blinken)(AP)
布林肯在50周年當天力挺台灣參與聯合國系統,更是首次以國務院聲明的形式明確表態。(資料照,美聯社)

聯合國系統是個大籃子

聯合國本部外圍有19個專門機構,台灣近年積極爭取參加的WHO和ICAO都是這類。台灣參加的WTO是聯合國相關組織,也算是聯合國系統,但與聯合國連正式條約都沒有。

台灣人民長期被排除在對一般國家而言理所當然的國際關係體系之外,不但聯合國進不了,自2017年起就連世界衛生組織(WHO)和國際民航組織(ICAO)等組織的大會連列席參與也不行。看到現在美國如此力挺台灣,台灣人民自然非常高興。然而,美國的力挺真能幫助台灣重返聯合國系統嗎?筆者並不樂觀。

首先要解釋一下何為聯合國系統。聯合國系統是個很大的籃子。它包括從核心到外圍一系列組織和機構。

聯合國本身有6大機構:聯合國大會(GA)、聯合國秘書處、國際法院(ICJ)、安全理事會(SC)、經濟及社會理事會(ECOSOC)以及已暫停的托管理事會。聯合國大會下屬有多個基金會和項目。其他四大機構也各有下屬組織和實體。這6大機構及其下屬機構可看作「聯合國本部」,最常說的聯合國就是指它們。

在聯合國本部外圍有19個聯合國專門機構(UN Specialized Agencies)。這些自主機構是相對獨立的,它們有的甚至成立在聯合國之前,有的誕生即便與聯合國有關,但也由各國單獨簽署協議成立。總而言之,專門機構都是自主組織,但它們依《聯合國憲章》57條通過協議(條約),與聯合國協調工作,也就是確定了聯合國基本原則的適用性。台灣最近幾年積極爭取參加的世界衛生組織(WHO)和國際民航組織(ICAO)都是這類。

在更外圍還有所謂「聯合國相關組織」(UN related organizations)。這些相關組織更加獨立,它們基本上都是在聯合國體系之外形成的,然後根據《聯合國憲章》57和63條,與聯合國達成合作關係。

20190521-世界衛生大會(WHA)20日在瑞士日內瓦開幕,來自歐美各地的僑胞與台灣民間團體20日齊聚聯合國三腳椅廣場,向國際社會表達台灣盼望加入世界衛生組織(WHO)和參與WHA的心聲。(台灣加入WHO宣達團)
台灣積極爭取參加的WHO屬於聯合國19個聯合國專門機構之一。圖為2019年WHA在瑞士日內瓦開幕,台灣衛福部長陳時中(中)與民間團體在當地向國際社會表達台灣盼加入WHO的心聲。(台灣加入WHO宣達團)

這些組織與聯合國發生聯繫,多半是在冷戰結束以來,隨著全球化思維,聯合國也不斷謀求「擴權」,於是努力促成和其他國際組織的合作,把它們拉進聯合國體系,最終達到聯合國「一統天下」的目的。對這些組織,聯合國的基本原則一般不適用。台灣參加的世界貿易組織(WTO)就是這類聯合國相關組織。它也算是聯合國系統,但與聯合國連正式的條約都沒有。此外,人們比較熟悉的例子還有國際原子能組織(IAEA),禁止化學武器組織(OPCW)等。

2758號決議是阻止台灣參與的罪魁禍首

聯合國發展為龐然巨獸,基本壟斷了主權國家的認定權。台灣陷入一個邏輯死循環:不是主權國家就不能加入聯合國,不能加入聯合國就很難被承認為主權國家。

可見,「參與聯合國體系」這個用語非常寬,如果說要台灣參與聯合國系統,那麽台灣參加了WTO,現在就已參與了。

當然,布林肯等提出的台灣更實質的參與並不止於此。他專門提到ICAO和WHO的問題。而這兩個都是聯合國專門機構,受聯合國基本原則的制約。那就是,只有主權國家才能參加。

當然,即使抛開聯合國基本原則,就算是ICAO和WHO本身也都寫明,只有「國家」(state)才能參加。於是這些專門機構為「非國家」的加入設置了雙重門檻,第一是本身的章程,第二重是與聯合國的協議(遵守聯合國基本原則)。這樣一來,台灣參與就相當困難。

台灣是不是一個獨立的主權國家?台灣人民當然不會質疑。但關鍵在於要參與國際社會,台灣人民如何看不是最重要的,國際社會如何認定才是最重要。從國際承認方面看,台灣目前邦交國只有十幾個,其他國家,包括美國日本等友邦,也都沒有承認台灣是一個獨立主權國家──它們的態度都在「戰略模糊」。

而從國際參與看,在需要主權國家才能參加的國際組織,沒有一個能接納台灣。特別需要指出的是,在當代聯合國發展為一個龐然巨獸,基本上壟斷了主權國家的認定權。因此,對台灣而言陷入邏輯死循環:不是主權國家就不能加入聯合國,不能加入聯合國就很難被承認為主權國家。

造成這種狀態,聯合國大會2758號決議確實是罪魁禍首。特別是近年來,中國不但以2758號決議拒絕台灣參與聯合國本部的活動,更把這個決議應用在聯合國專門機構上,拒絕台灣參與。

中國到底有沒有「錯誤使用」2758決議

2758號決議是關於代表權的決議。它的唯一目的就是決議由「中華人民共和國」取得「中國」的代表權,把原先占據中國代表權的「蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬的一切機構中所非法占據的席位上驅趕出去」。

中國有沒有「錯誤使用」2758號決議呢?這要一分爲二地看。

2758號決議是關於代表權的決議。它的唯一目的就是決議由「中華人民共和國」取得「中國」的代表權,把原先占據中國代表權的「蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬的一切機構中所非法占據的席位上驅趕出去」。

緬甸駐聯合國大使覺莫敦26日代表翁山蘇姬的民選政府向聯合國呼籲「動用任何必要手段」阻止軍事政變(美聯社)
緬甸駐聯合國大使覺莫敦代表翁山蘇姬的民選政府向聯合國呼籲「動用任何必要手段」阻止軍事政變。(資料照,美聯社)

舉一個比較近的例子,緬甸在今年2月發生政變,軍方推翻民選政府,但抵抗者成立了「民族團結政府」(NUG),遙奉翁山蘇姬為「正朔」,與軍政府抗衡。現在緬甸駐聯合國大使覺莫敦的是翁山政府派出的代表,他本人反對政變,NUG支持他繼續代表緬甸;軍政府則也要向聯合國派出代表,要求把「翁山蘇姬的代表從非法占據的席位中驅趕出去」。這樣,緬甸的聯合國席位問題,就和當年中共和國民黨的代表席位問題一模一樣。

目前聯合國大會的處理方法是,推遲討論這個問題。實際上在推遲討論期間,原先的代表得以繼續代表。這也和蔣介石當年的情況一樣:蔣介石就是以推遲表決應付中共的要求,一推遲就推遲了10年。如果緬甸軍政府和民族團結政府長期對峙,誰也吞不下誰,那麽遲早一天不能繼續推遲下去,就會和中國當年一樣展開代表權的外交鬥爭。

除了緬甸之外,近期的例子還包括,阿富汗的塔利班政權和原政權,委内瑞拉的馬杜羅(Nicolas Maduro)政權和國會議長瓜伊多(Juan Guaido)政權等。

當年決議未解決台灣地位問題

如果用50年前的眼光解讀兩岸關係,確實聯合國已解決了中國代表權問題。台灣要重返聯合國,就必須和中共當年一樣,在聯合國展開代表權爭議。這當然是毫無勝算的。

在2758號決議通過的時代,兩岸關係和現在完全不一樣,反倒和現在緬甸、阿富汗等一樣,雙方都聲稱代表「整個中國」。如果中國堅持用50年前的眼光解讀兩岸關係,那麽確實聯合國已經解決了中國代表權問題。在這種情況下,按照中國的邏輯,台灣要重返聯合國,就必須和中共當年一樣,在聯合國展開代表權爭議。這當然是毫無勝算的。

至於中國輿論中有強調2758號決議解決了台灣屬於中國的一部分。這則是過分解讀。

正如以上的緬甸例子,如果聯合國通過決議讓軍政府取得了緬甸代表權,那麽是否就「決定」了民族團結政府的地盤就永遠屬於緬甸的一部分呢?當然不能如此解讀。因爲這不是那個決議之目的,一個地區的其法理地位也不是聯合國大會這種有關代表權的投票所能決定的。

19871年,周書楷黯然帶領中華民國代表們,退出聯合國。
2758號決議並未解決台灣地位問題。圖為1971年2758決議通過後,外交部長周書楷黯然帶領中華民國代表們退出聯合國。(資料照)

此外,從2758號決議前後,中國和諸多外國(包括投贊成票國家)的建交文書看,很多國家都迴避了正面承認「台灣是中國的一部分」這個問題。有的國家用「注意到」(take note of,如加拿大與義大利),有的國家用「認知到」(acknowledge,如馬來西亞),有的國家用「理解和尊重」(日本,但當時投反對票),它們都沒有用「承認」(recognize)。

如果說,這些國家在建交時都用這個曖昧的說法「戰略模糊」台灣地位問題,它們又在同一時段在這個決議中「承認台灣屬於中國」,顯然邏輯上不通。當然,也不能反過來說,2758號決議沒有涉及台灣的地位問題,就相當於「台灣不是中國的一部分」,只能說這個決議和這個問題無關。

修改章程不容易,「掀桌子」禮崩樂壞

台灣參加聯合國系統的方法之一是,在友好國家的幫助下,改寫一些聯合國專門機構的章程。但在中國的阻撓下,要修改章程又談何容易?還有一種方法,則是「掀桌子」……

正如以上分析,台灣要「更有意義地參與聯合國系統」,不可能靠重新爭奪代表權。這樣,另一個途徑就是抛開代表權問題申請加入聯合國。然而這個途徑也是不可能的,因爲成爲新成員,必須得到聯合國安理會推薦,再在聯合國大會上獲得3分之2會員的通過。但中國做為安理會聯合國常任理事國,本身就有一票否決權。即便過了安理會,在聯大獲3分之2通過也是不可能的。

台灣參加聯合國系統的另一種辦法就是,在友好國家的幫助下,改寫一些聯合國專門機構的章程。比如ICAO本身規定了只有國家才能參與,如果修改了章程,就突破了第一道防線(專門機構本身章程),再突破第二道防線(專門機構和聯合國之間的協議)就容易一些。但在中國的阻撓下,要修改章程又談何容易?

還有一種方法,則是「掀桌子」,靠友好國家幫忙,利用非常規手段「脅迫」聯合國專門機構特事特辦(比如威脅不讓台灣參與就退出組織),或者通過掌控秘書處等程序機構跳過常規程序霸王硬上弓。這些手段一用起來就等同於「禮崩樂壞」,這些機構就完全變成政治角力場所了。如果說,在一向輕視聯合國的川普(Donald Trump)政府統治下,美國有可能這樣做(但沒有做),那麽在重視聯合國作用的拜登政府,就完全不可能這樣做。

從這個意義上說,中國說得沒錯,在現行機制和狀態下,聯大2758決議基本上封死了台灣參與聯合國這條路。

9月21日第76屆聯合國大會一般性辯論,美國總統拜登發言。(AP)
美國一定會繼續推動台灣參與聯合國系統,做為對抗中國的牌,台灣是最好用的一張。圖為第76屆聯合國大會一般性辯論,美國總統拜登發言。(美聯社)

台灣議題是美國對付中國的好牌

美國會繼續推動台灣參與聯合國系統。美國每一次這樣做,能在國際輿論上再次掀起台灣議題──這就是中國最反對的「台灣問題國際化」。做為對抗中國的牌,台灣是最好用的一張。

但這是否等於布林肯的聲明是說說而已?那也不盡然。在現行機制上不可能成功,不等於美國不會做,美國一定會繼續推動台灣參與聯合國系統。美國這樣做的目的,一來表態支持台灣,二來則是打台灣牌牽制中國。儘管不可能成功,但提出這個議題是完全符合程序的。一旦提出,中國就必須被動地積極應對,要到處拉票,以保萬無一失。這樣不但耗費中國大量精力,還耗費中國大量外交資源。

很多國家支持中國,主要還是看在錢的份上,中國要別的國家幫忙,就要給好處交換;相反,在民主國家陣營已結成了很大一股力量,自覺地響應。美國每一次這樣做,也能在國際輿論上再一次掀起台灣議題和民主議題──這就是中國最反對的「台灣問題國際化」。總之,做為對抗中國的牌,台灣是最好用的一張。這當然也注定了台灣會是一張死也抓在手上的牌,而不會是可以交換的牌。

對台灣而言的最佳策略,在戰術上當然是響應友好國家的行動,但在戰略上,台灣不需要把參與聯合國看得過重。事實上,在反全球化思潮下,聯合國這個企圖壟斷國際社會組織的龐然巨獸已不再像以往受歡迎。聯合國不等於國際社會,台灣應該更重視和積極開拓聯合國之外的交往網絡。

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