沈榮欽專欄:全面解析台灣加入CPTPP戰略之3─台灣犯了什麼錯?該怎麼亡羊補牢?

日本即將結束CPTPP輪值主席的工作,明年將接任的是支持中國入會的新加坡。(資料照,美聯社)

自從中國與台灣申請加入跨太平洋夥伴全面進展協定(CPTPP)以來,檢視各會員國的態度,公開宣布贊成中國入會有新加坡與馬來西亞,中國外長王毅表示智利也支持,另外越南表示友好,而公開反對者有日本與澳洲,加拿大則態度冷淡。

相對的,公開表態支持台灣入會者有日本與澳洲,尚未有任何國家公開反對。另外中國已經公開表態反對任何國家支持台灣入會,外長王毅與中國駐外大使館動作頻頻,意圖以外交戰封鎖台灣入會。此役台灣沒有退路,只能應戰。

中國外交部長王毅。(美聯社)
中國外交部長王毅與中國駐外大使館動作頻頻,意圖以外交戰封鎖台灣加入CPTPP。(資料照,美聯社)

儘管相對於中國,台灣無論在經濟發展、法律架構與經貿體制上,都更能符合CPTPP的高規格標準,但是在國際經貿關係上台灣處於劣勢。連同即將生效的協議在內,11個會員國之中有9國與中國簽訂自由貿易協定,但僅有2國與台灣有自由貿易協定。在實質經貿往來上,中國與所有會員國的雙邊貿易總額均超過台灣和各會員國的雙邊貿易額。加上中國龐大市場的吸引力,以及CPTPP共識決的入會規定,雖然中國本身入會並非易事,但是不要輕忽中國結合某會員國封殺台灣入會的可能性。

儘管與其他國家簽訂自由貿易協定並非易事,但是加入CPTPP如同瞬間與另外9國簽訂自由貿易協定,包括對台灣十分重要的日本,如果日後美國有意重返CPTPP,其對台灣的重要性更是不言可喻。

台灣錯失最佳申請時機

習近平去年9月宣告有意加入CPTPP時,台灣政府就該有警覺。不料政府對此反應遲鈍,去年11月在APEC雙邊部長會議時,仍表示要等到CPTPP入會規範更明確、觀察其他國家經驗後才會申請加入。

解釋台灣可以怎麼做之前,必須要先指出台灣犯的重大戰略錯誤。台灣表示準備加入CPTPP已達5年之久,但是政府卻錯過最佳申請時機,從而擴大今日之困境。台灣最佳申請CPTPP的時機是今年年初,當日本開始擔任CPTPP輪值主席國之際,當時繼任安倍晉三的菅義偉首相是台灣的堅定支持者。

日本首相菅義偉面對疫情快速惡化,也只能繼續擴大緊急事態的適用區域。(美聯社)
沒有在堅定支持台灣的菅義偉任日本首相時申請加入CPTPP,台灣錯失良機。(資料照,美聯社)

習近平在2020年9月宣告有意加入CPTPP時,台灣政府就應該有足夠的警覺,預先準備。不料政府對此反應遲鈍,去年11月在APEC雙邊部長會議時,仍表示要等到CPTPP入會規範更明確、觀察其他國家經驗後才會申請加入。直到今年9月,中國申請加入後一星期,台灣才緊急申請入會,所反映者不僅是官僚組織缺乏效率,更是主其事者缺少戰略警覺。

如果我們在日本擔任輪值主席國第一天就申請加入,或者即使因為國際地位特殊,不願成為首位申請者,也應該在英國於2月申請後立刻提出申請。如此不僅可以藉菅義偉內閣對台灣的有力支持,讓執委會同意台灣入會程序,加速組成入會工作小組,並發揮影響力,構建對台友好的工作小組,且當時中國尚未遞出申請,台灣申請的阻力較低。

英國已於今年9月組成入會工作小組展開談判,如果台灣於年初提出申請,如今進程也不會落後太多。由於CPTPP的入會談判由工作小組負責,因此所有台灣擔憂是否符合入會條件以及如何降低對特定產業(主要是農業與汽車業)的衝擊,都可以在友好的工作小組談判下,加速進程並獲取對台較有利的條件。而明年的輪值主席國是新加坡,是第一個表態支持中國入會的國家,台灣獲得的支持必然不如日本擔任輪值主席國。

中國壓力增,日本對台支持力道大減

即使公投否決開放福島5縣食品,政府也不該放棄與民眾溝通的機會,以至於即使到今天公投期限已過,政府仍不敢開放福島5縣食品,甚至至今都無法訂出進口日本食品的科學標準。

錯失良機的台灣,導致入會的每一步程序都將走得更為艱辛,如今面對的環境也大不相同。《產經新聞》台北支局長矢板明夫表示,日本新首相岸田文雄內閣雖然表態支持台灣入會,但近日受到中國壓力,首相官邸的支持力道已經明顯減弱。

加上2016年時日本與台灣有默契,日本開放台灣蜜棗與火龍果進口,台灣開放日本福島5縣食品;不料台灣最後因公投結果禁止進口,日本農林水產省對台灣違反承諾十分不滿。何況日本為內閣制國家,官房長官松野博一與外相茂木敏充等官員均出自為台灣所禁食品的地區,無論如何支持台灣,依舊要受到地方人士的壓力,台灣獲得日本的入會支持程度已經不若從前。

在台灣經濟學會舉辦的「台灣加入CPTPP的效益與挑戰」研討會中,負責CPTPP入會的行政院經貿談判辦公室鄧振中政委在會中表示,台灣成功入會的機率很高。日台交流協會首席副代表星野光明即直言,鄧政委的說法太過樂觀。目前主動支持台灣申請的會員國不多,反觀新加坡、馬來西亞、智利等國都支持中國申請。星野光明也揭露台灣雖然宣稱準備入會已久,但是與各會員國的聯繫與遊說仍明顯不足。他建議台灣不應該被動的等會員國做出決定,而要多主動與會員國積極溝通。

20210630-台美TIFA會議30日復談。圖為行政院政委鄧振中。(行政院提供)
鄧振中認為台灣成功加入CPTPP機率很高的說法,被日方認為太樂觀。(資料照,行政院提供)

星野並引用東京大學松田康博教授的說法,指出台灣入會「最大障礙是台灣自己」,不少台灣人對故意散播的假資訊深信不疑,而非相信食品安全資訊,台灣在缺乏科學證據,而且違反國際規則的情況下,禁止進口福島5縣食品,成為加入CPTPP的障礙。

即使台灣公投否決開放日本福島5縣食品,政府也不該放棄與民眾溝通的機會,以至於即使到今天公投期限已過,政府仍然擔憂民意反對,而不敢做出開放福島5縣食品的決定。不僅如此,台灣至今都無法訂出進口日本食品的科學標準,鄧振中政委表示:「標準會等到正式談判時日方提出要求,雙方再討論如何管理進出口。」不僅之前蹉跎寶貴光陰未與民眾溝通及訂立標準,如今還為自己入會增加障礙,延長談判時間,增加被中國超車的機率。

國民黨推動公投的流氓邏輯

當日本期待以進口台灣的蜜棗與火龍果,交換台灣開放福島5縣食品時,台灣卻大幅報導自家水果如何受日本人歡迎,然後轉過身就用公投繼續禁止福島食品。在中選會無能、國民黨無恥與台灣民眾無知下,共同成就這場風暴。

固然行政效率的低落、與會員國的溝通與遊說不足、缺乏國際戰略視野與國內溝通不足,使得台灣錯失良機、增加入會難度,不過要說責任全部歸屬政府也不盡公平。檢視當初台灣反福島5縣食品公投,足以具體而微顯示出台灣政治體系的問題,值得在此回顧。

國民黨郝龍斌於2018年3月提案公投主文為「你是否同意政府開放日本福島311核災相關地區,包括福島與周遭4縣市(茨城、櫪木、群馬、千葉)等地區農產品及食品進口?」。郝龍斌在意見書中並未提出任何被廣泛宣傳「核食」的證據,但是中選會依舊允許主文通過,在核災食品暗示下,公投自然輕易被恐懼動員,而投下反對票。

郝龍斌在理由書以及公投辯論中,知道自己在科學證據上站不住腳,提出的大多像是日本進口食品眾多,台灣檢測人力不足,乾脆禁掉等荒腔走板的理由。

國民黨明顯知道除了中國與台灣等少數國家之外,歐美國家均未採取地域禁止的政策,乾脆發明了「歐美國家距離日本較遠,台灣距日本較近,因此應該採用最嚴格的管制標準」的離譜說法,卻不適用與台灣更為接近的中國。

20181103-中選會3日起展開公投意見發表,第九案反核食公投意見發表會登場,正方代表郝龍斌說,核食有輻射之虞, 人民應有免於食安恐懼自由。(取Youtube)
郝龍斌擔任反核食公投的意見發表人。(資料照,取Youtube)

荒謬的是,國民黨顛倒因果,明明禁福島5縣食品會妨礙台灣加入CPTPP,結果國民黨卻在理由書中表示要「日本要先讓台灣加入CPTPP,我們才開放福島食品」,很難想像任何人對國際平等互惠的貿易原則可以曲解到這種地步。

更誇張的是,國民黨認為因為台灣希望與日本簽訂「經濟貿易夥伴協定」,所以我們乾脆先禁日本食品來增加未來與日本的談判籌碼。這不僅不是國民黨宣稱平等互惠原則,而完全是流氓邏輯了。在這種情形下,日本怎麼可能還會願意與台灣簽訂貿易協定?國民黨的公投完全可以稱為貿易歧視公投,只剩下破壞台日經貿關係的功能。

公投最後以779萬票贊成、223萬票反對通過。台灣民眾固然在國民黨的恐懼動員下以壓倒性贊成,但是台灣民眾不重視科學證據,並因為長期遭到國際社會封鎖,而成為缺乏國際關係責任感的巨嬰,也是重要原因。

疫情期間,台灣人期待從日本獲贈疫苗;當中國禁止台灣鳳梨進口時,台灣人期待日本進口鳳梨;當中國禁止進口台灣釋迦與蓮霧時,台灣又期待日本進口;當日本期待以進口台灣的蜜棗與火龍果,交換台灣開放福島5縣食品時,台灣卻大幅報導自家水果如何受到日本人歡迎,然後轉過身去就用公投繼續禁止福島食品。最後在中選會無能、國民黨無恥與台灣民眾無知下,共同成就這場風暴。

重要槓桿國家是日本與美國

「中國申請加入CPTPP,猶如俄國申請加入北美自由貿易協定,或是美國申請加入一帶一路。」TPP本為圍堵中國而設,阻擋中國加入CPTPP符合美國戰略利益。

那麼台灣應該怎麼做才能增加入會機率呢?從我之前的分析可以看出來,鑑於台灣與CPTPP會員國的經貿往來均不如中國,加上自身的籌碼有限,因此需要善用支持國家的關係,以槓桿和集團方式推動入會。

其中最重要的槓桿國家是日本與美國。日本在美國離開TPP後拾起重任,經加拿大建議下,領導改組為CPTPP,對會員國有不少影響力。舉例來說,在我所分類第三級可能反對台灣入會的汶萊、馬來西亞與智利,當智利被爆出支持中國入會時,日本外長茂木敏充便公開表示「智利尚未完成國內批准程序,還是先管好自己」,駁斥智利。同樣的,若需要時,台灣與汶萊素無關聯,便可利用日本對汶萊的影響力,減緩台灣入會的阻力。

美國對於台灣加入CPTPP也至關重要。雖然美國有不少商會、智庫與部分國會議主張美國重回CPTPP,但是拜登政府團隊表示,目前將重心放在國內防疫與振興經濟,並無意重返CPTPP。

這並非意味著中國加入CPTPP對美國無關緊要。如同《紐約時報》(The New York Times)專欄作家弗利曼(Thomas Friedman)所說:「中國申請加入CPTPP,猶如俄國申請加入北美自由貿易協定(USMCA),或是美國申請加入一帶一路。」TPP本為圍堵中國而設,阻擋中國加入CPTPP符合美國戰略利益。不僅美國與加拿大和墨西哥在USMCA的毒藥丸條款,可以令美國有效利用阻止中國入會,美國與其他國家的關係也有助於台灣入會。

美國是否助台入會的關鍵:反萊豬公投

國民黨在馬英九時期開放佔台灣近5成市場占有率的美國牛肉進口,現在卻要求公投禁止1%市占率的美國豬肉,更將之與其它3個公投包裹為憲法所無的倒閣公投。

雖然阻止中國入會符合美國的利益,但是要美國協助台灣入會,重點在於台灣必須獲得美國的信任,其中的關鍵在於國民黨發動的另一項公投:年底的反萊豬公投。

和過去的反福島公投一樣,反萊豬公投也在邏輯上難以自圓其說。雖然國民黨以萊克多巴胺為由,但實際上是針對執政黨開放美國豬肉而來。國民黨在馬英九時期開放佔台灣近5成市場占有率的美國牛肉進口,現在卻要求公投禁止1%市占率的美國豬肉,更將之與其它3個公投包裹為《憲法》所無的倒閣公投。在國際上產生的效果,除了破壞台美關係,令台灣孤立於世界之外,難以想像對台灣有任何益處。

20200918-行政院長蘇貞昌18日至立院進行美豬及美牛進口專案報告,國民黨主席江啟臣及黨籍立委高舉豬隻模型及「反萊豬,要公投」、「拒萊豬,要健康」標語。(顏麟宇攝)
國民黨以健康為由,發動「反萊豬,要公投」。(資料照,顏麟宇攝)

倒是馬英九前總統要求台灣政府必須在此時與中國簽訂服貿協議,才有助於加入CPTPP。姑且不論中國已經公開表明要封殺台灣加入CPTPP,在中國仍非會員國之下提出這樣的要求,除了讓台灣孤立於世而更加依賴中國之外,再無其他效果。如果說國民黨是將政黨利益置於台灣利益之上,馬英九則是將個人意識形態置於台灣利益之上。

除了排除美日支持台灣的障礙、爭取各國支持等做法之外,台灣還可以做以下3件事情,來增加入會的機率:

經貿談判辦公室功能不彰

成立經貿談判辦公室在於整合及協調政府的立場與資源,以利推動加入TPP、RCEP及新南向政策,如今看來3項目標均不算十分成功。經貿談判辦公室組織若無法改善,對外經貿談判能力必然受限。

首先,台灣政府應該重新檢討行政院經貿談判辦公室組織設計的成敗。當初成立經貿談判辦公室,目的在於整合及協調政府的立場與資源,以利推動加入TPP、區域全面經濟夥伴協定(RCEP)及新南向政策,如今看來3項目標均不算十分成功。原因固然很多,但最根本的因素在於組織設計的失敗。

經貿談判辦公室希望能夠整合外交部與經濟部的經貿談判人才,並協調科技部與文化部的相關業務,成為統一對外談判的主導機構。但事實上,許多經貿談判辦公室的人才依舊仰賴來自經濟部與外交部,很多外調而來的官員清楚知道只是來經貿談判辦公室充實資歷,最後仍要歸建原單位升遷,加上經貿談判辦公室對於經濟部與外交部並無權限,整合能力有限,因此難以累積發揮功效,自然並不令人意外。

可惜的是,最近行政院會通過的《行政院功能業務與組織調整條例》,函請考試院會銜送立法院審議,針對數位發展部、國家科學及技術委員會與全民防衛動員署進行組織改造,卻無一字提及經貿談判辦公室。主導台灣對外談判的經貿談判辦公室組織無法改善之前,台灣對外經貿談判的能力必然受限。

其次,台灣應該與友好國家建立溝通平台,讓有意協助台灣的國家之間能夠彼此協調。採取共識決的CPTPP意味著每一國家都有否決權,因此只要其中一個國家與中國合作,便足以封殺台灣。

在這種情形下,台灣要突破中國的封鎖而成功入會,就不能單兵作戰,而必須聯合對我友好國家發揮影響力。可以採行的策略有二:首先,小心形塑框架,切莫形成「二選一」的局面。對不少國家而言(例如尚未有投票權的馬來西亞),如果非要在中國與台灣之間擇一,可能會毫不猶豫選擇中國,但是如果可以讓兩者共存,則很少有國家有誘因單獨封殺台灣。其次,建立友好國家平台,即使真有國家要否決台灣,會員國之間可以用集體的力量對意圖單獨否決台灣的國家施壓。

第三,台灣應該考慮申請RCEP。在明知美國歐巴馬最早設計TPP在圍堵中國的情形下,中國仍然申請CPTPP,因為成本遠小於利益、兩者不成比例。中國最好的結果是成功入會,並且有能力主導CPTPP的發展;其次是封殺台灣入會,但即使是最差的情況被拒絕入會,中國的損失也極為有限。

申請加入RCEP以小博大

台灣對外談判策略必須靈活且具有創意,申請加入RCEP就是一例──台灣申請加入可以擴大台灣的策略空間,縱使台灣遭到拒絕,也不過在意料之中,並無多大損失。

台灣的國際策略應該具有足夠的創意與彈性。RCEP是世界上最大的區域經濟組織,占台灣出口比重65.9%。雖然中國在RCEP具有最大的影響力,但是只要台灣能夠拉到6個東協國家及3個對話國家支持,仍然可能入會。

同樣的,台灣申請加入RCEP的成本與效益也不成比例。最好的情形是台灣順利加入RCEP,縱使台灣遭到拒絕,也不過在意料之中,並無多大損失;而且RCEP與CPTPP有7國重疊,申請加入CPTPP可以擴大台灣的策略空間,例如台灣可以與某些國家談判,若非得封殺台灣,則可以在RCEP投反對票,但是在CPTPP支持台灣,這樣可以和中國交代,減少中方對該國的壓力。

申請加入RCEP只是其中一例,重點是台灣的對外談判策略必須靈活且具有創意,不僅熟悉法案與經貿規定,更能夠理解國際關係並具有充足的談判知識,才能夠有利於加入國際組織。台灣也許與國際社會隔離日久,本次國際談判實務,實在是繼WTO之後,台灣再度練兵、培養國際經貿人才,再次進入國際社會的重要里程碑。

讓事實說話,讓政治人物不敢說謊話

──《新新聞》需要您的贊助支持

在1987解嚴那一年創立的《新新聞》,秉持「公正」、「真實」、「進步」的信念,我們在紙本媒體時代曾創造了「讓事實說話,讓政治人物不敢說謊話」的口碑,如今我們要在網路媒體時代把這個責任延續下去。

我們要打造獨立自主的優質媒體,才能無所偏倚、無所忌憚、發揮專業能力,全心全力檢視公共政策,以監督政府,滿足人民知的權利。

這一切都需要您以實際行動支持我們──就是現在,請您與《新新聞》攜手前進!

3 系列報導