沈榮欽專欄:全面解析台灣加入CPTPP戰略之1:為什麼CPTPP對我們很重要?

CPTPP應是2002年加入WTO以來,對台灣最重要的國際經貿組織。(資料照,美聯社)

重點解讀CPTPP

9月22日政府宣布申請加入CPTPP,這應是2002年加入WTO以來,對台灣最重要的國際經貿組織。CPTPP到底對台灣重要性在哪裡?申請加入要做什麼準備?未來影響有哪些?本系列將分三篇進行深入分析探討。

當2005年新加坡、紐西蘭、汶萊與智利四國簽署《跨太平洋策略經濟夥伴協議》(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement, TPSEP)時,絕不會想到有朝一日它會發展為高規格的龐然大物,並成為美中角力的焦點。

由於新加坡與紐西蘭簽有自由貿易協定,雙方元首在2002年APEC(亞太經合會)高峰會時,便與智利和汶萊商議,要成立一個全面性促進自由貿易的高規格國際組織,也就是三年後的TPSEP。

雖然元首級國際會議中,所有的議程均事先談好,會場上多數只是行禮如儀,但事實上人與人的見面仍然十分重要,絕非幕僚會面或線上會議所可取代。議程之外的國家元首見面,往往才是意想不到的歷史開端。

例如近日成立的澳英美聯盟(AUKUS),因為澳洲取消與法國的「未來潛艇計畫」,轉而由英美兩國協助建造核子動力潛艇,而引發國際間的軒然大波。而成立AUKUS的構想,正是美、英、澳三國元首在G20高峰會見面時確立的。

TPSEP簽署的4國均屬小國,人數最少的汶萊不過42萬人,唯一超過千萬人口的智利有1800萬人。後來澳洲、秘魯與越南也有意加入,便尋思擴大改為《跨太平洋伙伴關係協定》(Trans-Pacific Partnership, TPP),緊接著馬來西亞、墨西哥、加拿大、日本與美國也有意加入,於是12國在2016年正式簽署成立TPP。

歐巴馬重視TPP戰略意義大於經濟意義

TPP給當時歐巴馬一個經濟上圍堵中國的機會。歐巴馬加入TPP主要是為了戰略目標,所以並未過多考量經濟利益。川普總統因為經濟利益不高,圍堵政策興趣不太濃厚,所以一上任後就依照競選承諾退出TPP。

TPP雖然依舊維持最早四國成立時的初衷,希望建立比一般自由貿易協定更高規格、更加全面性的組織,但是當時美國總統歐巴馬(Barack Obama)卻另有心思。歐巴馬自2009年上任後不久,即推行「重返亞洲」(Pivot to Asia)政策,希望逐步將國家戰略主軸由中東的反恐戰爭往亞洲遷移,積極與中國周邊國家及東協等亞洲國家往來,TPP正好給當時歐巴馬一個經濟上圍堵中國的機制。

2011年東協(ASEAN)高峰會通過「東協區域全面經濟夥伴關係架構」,東協10國開始討論成立區域自由貿易組織《區域全面經濟夥伴協定》(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)的可能性,並邀請中國、日本、南韓、紐西蘭、澳洲及印度等6個已經與東協簽署自由貿易協定(FTA)的對話夥伴國共同參與,獲得各國積極回應。

中國因為經濟體量巨大,在RCEP中具有不小影響力,歐巴馬於是積極加入TPP,一方面延續美國重回亞太的戰略,另一方面也在經濟上圍堵中國。

2016年TPP成立之初共有12國,而2020年RCEP成立時因印度於2019年退出,共有15國,其中日本、馬來西亞、越南、澳洲、新加坡、汶萊與紐西蘭7國同時加入兩者。兩個組織加入的規定不同,TPP要求共識決,而RCEP則是至少6個東協國家及3個對話國家核准生效。

2016年APEC經濟領袖會議在祕魯首都利馬登場,美國總統歐巴馬(AP)
前美國總統歐巴馬推行「重返亞洲」政策,TPP提供一個經濟上圍堵中國的機制。圖為2016年APEC經濟領袖會。(資料照,美聯社)

不過也正因歐巴馬當初加入TPP主要是為了戰略目標,所以並未過多考量經濟利益。根據學者估計,美國加入TPP所獲得的經濟利益十分微小,反而是像越南這樣擁有充沛勞動力的開發中國家收益甚大。

川普(Donald Trump)接任美國總統後,就因為經濟利益不高,而且對農民與工人的衝擊很大,加上他喜好單獨對中國發動貿易戰,對TPP的經濟圍堵政策興趣不太濃厚,所以一上任後就依照競選承諾退出TPP。少了經濟規模最大的美國支持,TPP的前景突然黯淡,直到日本接手美國的領導角色,將TPP改組為CPTPP,由其餘11國繼續運作。

規模較RCEP小但門檻更高

2019年台灣對RCEP15個成員國出口金額共計2168億美元,占當年出口總額比重的65.9%。不過台灣出口到RCEP的商品中,有7成是零關稅的資通訊產品,大幅降低對台灣的衝擊。

RCEP牽涉到商品、服務、投資、貿易與智慧財產權,但是本質上是屬於較傳統的自由貿易組織。儘管容許個別成員國依據國情免除部分商品關稅削減,但是整體目的仍是逐步降低會員國關稅,直到零關稅為止,以促進區域內的自由貿易。

RCEP成立之後,立刻超越歐盟,成為世界上涵蓋人口最多與經濟規模最大的自由貿易組織,因為2020年才正式生效,RCEP給予開發中國家更多時間調整國內經濟體質,關稅削減的幅度有限,但是區域內貿易量已十分驚人,預計未來將更為重要。

《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP)參與成員國代表2014年在新加坡集會(取自網路)
RCEP即將成立時,台灣未與東協簽署自由貿易協定,並未受邀成為發起國。圖為RCEP成員國代表2014年在新加坡集會。(取自網路)

相較之下,CPTPP的規模較RCEP小,但要求的門檻上比RCEP更高。如果說RCEP是傳統的區域自由貿易組織,CPTPP則包含了更多當代的經濟要素,而不僅限於關稅,在市場開放、電子商務、電信、政府採購、政府補貼、國有企業、商務人士往來、智慧財產權、仲裁、勞工與環境上,均有所規範,這種高規格的要求,代表非市場國家需要克服更高的門檻才能夠符合加入資格,但是對台灣高度自由化的經濟體而言,加入的門檻要低得多。

RCEP即將成立時,台灣未與東協簽署自由貿易協定,並未受邀成為發起國。根據經濟部統計,2019年台灣對15個RCEP成員國出口金額共計2168億美元,占當年出口總額比重的65.9%,而台灣對RCEP成員之累計投資額占對外投資額高達8成,足見RCEP對台灣的重要性。

不過台灣出口到RCEP的商品中,有7成是零關稅的資通訊產品,大幅降低對台灣的衝擊。其餘3成產業中,鋼鐵、汽車零組件業主要銷售至歐美,紡織中下游業者多數已在海外布局,受到的影響有限。

從TIFA到台北FTA還有漫漫長路

儘管TIFA復談,不過要走到自由貿易協定或雙邊貿易協定,仍有相當的距離。特別是中國國民黨於年底推行反對萊豬進口公投,對於台美經貿進程又投下一顆不確定的炸彈。

台灣與世界其他國家簽署的自由貿易協定並不算多,即使將與中國簽署的《海峽兩岸經濟合作架構協議》(Cross-Straits Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)以及《經濟合作協定》(Economic Cooperation Agreement, ECA)算進去,台灣目前僅與10個國家簽署自由貿易協定,即使加上尚未生效的貝里斯與馬紹爾群島,也不過12個國家,其中真正經濟體量較大者,僅有中國,對於台灣十分重要的美國、歐盟與日本都付之闕如。

以美國而論,台美之間自1995年,根據《台美貿易暨投資架構協定》(Trade and Investment Framework Agreement, TIFA),由台灣國貿局長林義夫和美國貿易代表署(Office of the United States Trade Representative, USTR)助理貿易代表卡西迪(Robert Cassidy)首次談判以來,截至2016年為止共經歷10次談判。不過美國川普總統時期的貿易代表萊特海澤(Robert Lighthizer),擔心台美對談影響美中之間的貿易談判,所以不願推進。

20210630-台美TIFA會議30日復談,台灣是由行政院經貿談判辦公室(OTN)副總談判代表楊珍妮參與,美國由貿易代表署(USTR)助理貿易代表麥卡廷(Terrence J. McCartin)率美方各單位會談。(行政院提供)
台美TIFA會談中斷多年,直到拜登上任後,才於2021年6月重新展開談判。(資料照,行政院提供)

台美對談的另一個障礙是由於萊克多巴胺台灣禁止進口美國豬肉。雖然馬英九政府時期開放含有萊克多巴胺的美國牛肉,不過遲至2020年8月民進黨政府才開放美國豬肉,期間美國貿易代表署始終認為台灣政府並未履行承諾,因此遲遲不願展開對談。直到拜登(Joe Biden)總統上任後,才由貿易代表戴琪(Katherine Tai)接棒,雙方重新展開談判。

儘管TIFA復談,不過要走到自由貿易協定或雙邊貿易協定,仍有相當的距離。特別是中國國民黨於今年年底推行反對萊豬進口公投,對於台美經貿進程又投下一顆不確定的炸彈。

與各國雙邊經貿協定少更顯得CPTPP重要

除了中國與台灣之外,南韓、泰國與菲律賓均曾表示有意加入,CPTPP的規模也將逐漸增加。本次台灣申請加入CPTPP,也許是2002年加入WTO以來,對台灣最重要的國際經貿組織。

至於歐洲議會外交委員會曾於今年9月1日表決通過《台歐盟政治關係暨合作》(EU-Taiwan Political Relations and Cooperation)報告暨相關修正提案。提案中除了建議歐盟駐台機構正名為「歐盟駐台灣辦事處」與將台灣納入歐盟「印太合作戰略」夥伴之外,也呼籲歐盟執委會在年底前與台灣就「雙邊投資協定」(BIA)進行前置作業。不過歐洲議會的決議僅有建議性質,並不具實質約束力,因此台灣與歐盟的自由貿易相關協定(如「經濟夥伴協定」Economic Partnership Agreements, EPA)仍十分遙遠。

歐洲議會外委會1日壓倒性通過「歐盟–台灣政治關係與合作」報告,負責協調的瑞典籍的歐洲議員魏莫斯表示,這份報告發出一個強烈訊息,即歐盟必須尋求與台灣全面加強夥伴關係。(圖取自facebook.com/Charlie.Weimers)
歐洲議會外委會今年9月通過《台歐盟政治關係暨合作》報告,圖為負責協調的瑞典籍的歐洲議員魏莫斯(Charlie.Weimers)。(圖取自魏莫斯臉書)

其他如日本、加拿大或甚至東協,雖然偶有政治人物提及雙邊自由貿易協定,不過從來未被正式提出,而加拿大友台的《加台關係架構法》也因舉行大選而失效,因此CPTPP對台灣的重要性自不在話下。而且英國脫歐之後,需要加強與世界其他國家──特別是亞洲──的連結,因此也申請加入,之後除了中國與台灣之外,南韓、泰國與菲律賓均曾表示有意加入,CPTPP的規模也將逐漸增加,因此本次台灣申請加入CPTPP,也許是2002年加入WTO以來,對台灣最重要的國際經貿組織。

*作者為加拿大約克大學(York University)副教授,法國歐洲工商管理學院(INSEAD)博士

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