叩關CPTPP》別再拿中國當藉口了!搶進CPTPP 台灣可以先做這些事

台灣若能於2024年完成加入CPTPP的相關談判,將會是蔡英文總統任內的重大政治成就。(資料照,顏麟宇攝)

中國外交部於9月16日宣布,業已向紐西蘭遞交《跨太平洋夥伴全面進步協定》(CPTPP)加入申請;6日後,我國政府於9月22日舉行記者會,宣布已由駐紐西蘭代表向該國遞交加入申請。兩岸在加入區域經濟整合安排之競爭再度展開,貌似當年台灣以獨立關稅領域名義加入《關稅貿易總協定》(GATT)以及其後的世界貿易組織(WTO),與中國相競完成入會談判而先後成為WTO之會員,其時空背景大相逕庭,又有其「實異」之處。

CPTPP原為紐西蘭、新加坡、智利、汶萊等4個太平洋國家所組成之P4協定,後因美國前總統小布希(George W. Bush)在任內後期表達參與之意,隨即吸引其他國家參與,轉變成為《跨太平洋夥伴協定》(TPP);此項協定並成為歐巴馬政府重返亞洲(pivot to Asia)之經濟支柱。

日本在安倍晉三第二次擔任首相之後,亦加入此項協定。TPP的談判終於在2016年歐巴馬(Barack Obama)任內完成,但繼任的美國總統川普(Donald Trump)認為此項協定不利於美國,因此退出TPP;在川普退出後的TPP,經日本積極斡旋,以及加拿大的建議下,更名為CPTPP,並於2018年3月8日簽署,完成談判。

美國前總統川普(Dnald Trump)(AP)
美國前總統川普任內決定退出TPP。(資料照,美聯社)

福島食品禁令成我入CPTPP主要障礙之一

2018年12月30日,CPTPP在澳洲、加拿大、日本、墨西哥、紐西蘭與新加坡6國間生效;隨後,越南於2018年11月15日遞交批准書,而秘魯於於今年7月21日遞交批准書。目前汶萊與馬來西亞尚未完成批准程序。智利之下議院業已批准,目前送上議院審議中。

依據CPTPP的加入條款(第5條),任何國家或獨立關稅領域得依據其與締約方同意之條件,加入該協定。就此條文而言,加入CPTPP最重要的要件乃是與締約方達成協議以取得締約方之同意。然而,由於CPTPP在第1條將既有TPP的條文整併進CPTPP,因此,更完整的加入條文應回溯到TPP原本條文的第30.4條中觀察。

整體而言,加入程序如下:一國或獨立關稅領域向秘書處遞交加入申請,CPTPP執行委員會將成立一工作小組處理該國或關稅領域之加入談判,此一工作小組開放與所有有興趣之締約方參與;在完成談判程序後,工作小組將遞交工作小組報告予執行委員會,執行委員會將以共識決之方式批准該工作報告,進而決定邀請該國或獨立關稅領域加入CPTPP。因此,就加入CPTPP而言,最重要的乃是與締約方完成談判,而執行委員會以共識決之方式做出同意加入的決定。

台灣加入CPTPP之障礙,其中影響最大的莫過於政治阻礙,除了中國的干擾之外,亦來自於國內政治的干擾。就國內政治阻礙而言,國民黨前副主席郝龍斌領銜以禁止日本福島與周遭4縣農產品及食品進口為由申請公投並過關,嗣後因《公投法》之規定,蔡政府2年內不得開放福島等5縣食品進口。此項福島食品之禁令,成為台灣加入CPTPP之主要障礙之一。

20180724-國民黨副主席郝龍斌出席國民黨台北市輔選督導會報以及「反核食公投連署造勢活動」。丁守中(龍德成攝)
2018年7月,國民黨副主席郝龍斌出席國民黨台北市輔選督導會報以及「反核食公投連署造勢活動」。(資料照,龍德成攝)

「先中後台」法律基礎薄弱 中國干擾並非一槍斃命

就中國之干擾而言,甚囂塵上之傳言係中國可能利用其在CPTPP內的友好國家,阻撓台灣之加入;甚至於,一種說法是依據WTO模式,中國應先於台灣加入CTPPP。這樣的說法,在法律基礎以及政治現實上,都有斟酌的地方;在台灣申請加入GATT時,中國業已申請加入,中國的工作小組業已成立,且已進行談判。台灣在1992年申請加入GATT,總理事會的主席經諮詢締約方後表示,有部分締約方認為應由中國先加入,但亦有部分締約方不支持此項見解。

因此,就1992年的主席聲明而言,先中後台並不見得有其法律基礎。其次,就國際政治而言,1990年代乃是美國交往政策開始之時期,柯林頓(Bill Clinton)政府決定授與中國正常貿易國家地位(亦即最惠國待遇),此地位之給予,並與中國的人權脫鉤。

時至今日,美中經濟關係在川普任內急遽惡化,經濟安全成為美國重要貿易目標。即令拜登政府上任,美中由經濟交往轉為經濟競爭恐非短期內可以逆轉。而且,CPTPP本身之設計乃是作為經濟圍堵中國之工具,中國要符合該協定的要求固然不容易,要透過其友好國家杯葛台灣的加入恐怕也沒有想像中的容易。

美中新冷戰、貿易戰、中美關係(美聯社)
美中對峙態勢下,中國要透過其友好國家杯葛台灣加入CPTPP,恐怕沒有想像中容易。示意圖。(資料照,美聯社)

瞻前顧後晚一步申請?著眼於中國打壓恐無益情勢

上述的說法不在於過度樂觀,而在於台灣應著重於自己可以努力的方向,而不在於處處著眼於中國的打壓。甚至於,經貿部門不應該以中國阻撓為由,作為自己原地踏步的藉口;具體而言,台灣晚於中國提出申請,乃是政治意志的瞻前顧後,猶豫不決。

依據執行委員會之決議,有意願加入之經濟體應向執委會提出申請,執委會將依據共識決決定是否接受此項申請;執委會並鼓勵有意願之經濟體與締約方事先進行磋商,以利執委會決定之作成。但此項磋商並不構成談判之一環,若執委會無法達成共識,則該經濟體應尋求其他締約方之共識,執委會日後將再次以共識決決議是否成立工作小組。

就規定而言,遞交加入之申請與成立工作小組並不必然相關,事先尋求締約方之支持固然為CPTPP所鼓勵,但並不當然表示加入CPTPP之申請以取得締約方之支持為必要。根本的問題在於執行委員會是否以共識決成立工作小組。就這個問題而言,隨著中國與台灣先後申請加入CPTPP,恐怖平衡之結果恐怕是兩者之工作小組皆成立,或兩者之工作小組均因缺乏共識而暫不成立。

習近平在APEC高峰會上表態,中國有意加入CPTPP。(美聯社)
中國國家主席習近平在去年11月於APEC高峰會上表態,中國有意加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》(CPTPP),果然今年9月就提出申請文件。(資料照,美聯社)

其中就中國部分更加棘手,一方面澳洲表示在中國未撤銷懲罰性關稅前,無法支持中國之申請;另一方面,墨西哥因為與美國經貿關係密切,是否支持,亦有變數。就台灣而言,秘魯於今年年中完成批准程序,成為締約方,由於秘魯與中國外交與經貿關係密切,秘魯是否反對,則有待觀察。

透過日本與友邦施壓它國不出聲反對  我入場首要課題

以目前國際局勢而言,成立中國工作小組難度較成立台灣工作小組來的高。因此,就我國的角度而言,是否可能透過與我友好的日本以及其他友邦,藉由外交壓力迫使秘魯或其他國家不出言反對,乃是眼前加入CPTPP的第一個重要目標。

務實而言,就短期而言,以加入協定的工作小組的順利成立為短期的戰略目標。而長期的經貿談判,則等小組成立後陸續進行。以蔡政府任期將於2024年任滿來看,若能於2024年完成談判,已經是總統蔡英文的重大政治成就。

*作者為中研院歐美研究所副研究員

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