沈榮欽專欄:全面解析台灣加入CPTPP戰略之2─盤點11會員國誰想封殺台灣?

CPTPP成員國會不會因為中國而反對台灣申請,各國態度不一。(資料照,美聯社)

跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)現有11個會員國總人口數5億,GDP總和約11兆美元,占全球 13.1%,會員國加總占台灣貿易總值超過24%,其中日本、新加坡、馬來西亞和越南均為台灣前 10 大貿易夥伴,對台灣參與亞太區域的經濟整合十分關鍵。

2021年1月英國成為首位非發起國申請加入CPTPP的國家。雖然英國與CPTPP會員國的經貿連結度不高,比重最大的加拿大僅占英國2020年出口的2.07%。脫歐之後,首相強森(Boris Johnson)在全球化英國(global Britain)的口號下申請入會。主要是因為歐盟與CPTPP中的日本、加拿大、越南、墨西哥、新加坡、秘魯、智利都簽有FTA,加入CPTPP有助於英國因脫歐而降低與CPTPP會員國的自由貿易協定程度。

英國之後,中國於9月16日申請加入,台灣則在9月22日由駐紐西蘭代表正式遞出申請,由於CPTPP入會採取共識決,因此台灣政府評估:中國若先入會,將削弱台灣加入的機會。

申請入會程序的兩個關鍵步驟

申請加入兩個步驟最關鍵:入會工作小組的成立與執委會同意入會申請。這兩道程序均採共識決,相當於給每個成員否決權。用通俗的話說,關鍵不在有多少國家愛你,而是有沒有一個國家恨你恨到要封殺你。

加入CPTPP,必須先與會員國非正式諮商,並向紐西蘭提交申請。收到申請書後,執委會決定是否啟動入會程序。如果決定啟動入會程序,則成立入會工作小組與申請國進行談判,入會共識小組成員以共識決方式成立。

然後在入會工作小組首次會議上,申請國說明入會準備及需要修改的法規;會議後30日內,申請國需繳交市場開放之承諾清單與不符合措施,審核後與入會工作小組進行談判。

談判結束後,工作小組向執委會繳交報告,執委會以共識決決定是否批准報告。如果獲得接受,申請國還必須完成國內修法與國內核准程序後,才正式生效。

當中國與台灣同時申請時,兩岸便進入攻防。整個程序中有兩個步驟最為關鍵:入會工作小組的成立與執委會同意入會申請,前者決定談判,後者負責決策。這兩道程序均採取共識決,相當於給每一個成員否決權。用通俗的話說,關鍵不在有多少國家愛你,而是有沒有一個國家恨你恨到要動用否決權封殺你。

台灣已和會員國 完成初步非正式諮商

如果不考慮國際政治因素的話,台灣較中國更具備達成CPTPP入會規範的要求,台灣入會時間應該比中國先。但是當台灣與中國進入入會競賽時,情況便未必如此。

台灣意圖加入CPTPP由來已久,遠在CPTPP前身TPP創始國仍在談判時,當時執政的國民黨就表示未來希望能夠入會。TPP改組為CPTPP後,執政的民進黨即展開入會準備。台灣已經完成與會員國的初步非正式諮商,並根據CPTPP的協議內容完成《漁業法》、《藥事法》等5項修法,其他還有《數位通訊傳播法》、《專利法》等8項法律正在立法院審議中。除此之外,食品安全檢驗、動植物防疫檢疫措施與技術性貿易障礙等不符CPTPP規範的項目,也在逐步調整中。

相較之下,中國雖然提出申請,但是由於CPTPP的高規格門檻,中國入會將面臨許多困難,例如中國新疆「再教育營」就不可能符合禁止強迫勞動的規範,對於政府採購與國有企業補貼的嚴格規範,也與中國的國家體制格格不入。

2021年,中國,新疆,維吾爾人,人權,種族滅絕(AP)
中國新疆「再教育營」不可能符合CPTPP禁止強迫勞動的規範。示意圖。(資料照,美聯社)

在電子商務一章中,CPTPP要求成員國應保障消費者數位隱私,不得要求業者須將資料儲存在該國境內等有損數位貿易的措施,這與中國數位極權的做法背道而馳。中國動輒貿易制裁澳洲與台灣的例子,也難符合技術性貿易障礙的規範。其他如市場准入、透明化、跨境服務、生物藥品等智慧財產權保護、投資保障與爭端解決等項目,都與中國目前的做法存在相當的落差。

總之,如果不考慮國際政治因素的話,台灣較中國更具備達成CPTPP入會規範的要求,即使雙方幾乎同時申請,台灣的入會談判時間應該遠低於中國,入會的時間也會先於中國。

但是當台灣與中國進入入會競賽時,情況便未必如此。自從中國表態加入後,日本、澳洲與加拿大均表現冷淡,因為中國與這三國均有外交爭議;而日本與澳洲均表示歡迎台灣加入,加拿大雖然不願公開表態支持台灣或中國,但是輿論普遍傾向支持台灣。

相對的,新加坡表態支持中國加入;越南雖未表態支持,但是表示友好,願與中國分享入會經驗;馬來西亞隨後也表態歡迎中國入會。

從挺台到親中,會員國可分四類

目前沒有任何一個CPTPP會員國公開表示反對台灣入會,不過因為採取共識決,而中國已經表態反對台灣加入CPTPP,有必要考慮哪些會員國較可能與中國合作,反對台灣入會。

越南的經驗對中國十分重要。自從中國表態加入CPTPP後,多數評論者認為中國難以符合CPTPP的高標準。不過越南與中國十分類似,例如都是共產黨一黨專政、都不是市場導向、都有龐大的國有企業、缺乏數位自由、政府高度管制等等,但是越南是CPTPP的創始會員國,因此從越南經驗來看,中國加入CPTPP並非全無可能。

要注意的是,即使新加坡與越南的表態,兩國也都未表示反對台灣入會,事實上,目前CPTPP所有會員國中──包括尚未完成國內核准程序的智利、汶萊與馬來西亞 ,沒有任何一國公開表示反對台灣入會,反而是澳洲要求中國必須先恢復部長級對談與取消對澳洲經濟制裁,才考慮中國入會,日本首相岸田文雄則在競選黨魁時表態反對中國入會。

不過因為採取共識決,而中國外交部已經公開表態反對台灣加入CPTPP,因此有必要考慮哪些CPTPP會員國較可能與中國合作,反對台灣入會。為了評估台灣的勝算,我將會員國依據可能支持台灣的程度,由高而低分為四類討論:

越共領導階層與中國關係良好

越南表態願意與中國分享入會經驗。不過從經濟利益的角度而言,越南與中國在加入CPTPP有所衝突,而台灣與越南之間這類衝突較低。加上台越貿易往來緊密,越南否決台灣入會機率不高。

第一類是堅定支持者:日、澳、加、紐

除了表態歡迎的日本與澳洲之外,加拿大雖然才以孟晚舟與中國交換兩名加國人質,而且執政的自由黨政府較為親中,但是中國的人質外交已經造成加國人民反感,加國應會支持台灣。紐西蘭與台灣簽有自由貿易協定,也會支持台灣。

第二類是潛在支持者:新、越、墨

新加坡是最早支持中國入會者,有些人因此猜測,新加坡可能反對台灣入會。但是考慮到新加坡是世界上少數與台灣簽署自由貿易協定的國家,不太可能因為支持中國而反對台灣入會。

越南同樣較傾向中國,但是中國在南海與越南的領土爭議,使得越南民眾對於中國和平崛起普遍缺乏信任,是全世界對中國好感最低的國家之一。不過與民眾的態度不同,位於河內的越南政府與共產黨的領導幹部,仍然與中國保持良好關係,至今「老大哥」一詞仍被某些高級官員用來形容中國與越南的關係,這也是為何越南表態願意分享入會經驗的原因。

不過要注意的是,中國加入CPTPP,越南將是受到影響最大的國家之一。雖然中國加入CPTPP意味著會員國可以接近廣大市場,但是越南與中國同屬於RCEP,長期關稅將逐漸下降,越南本就可以接近中國市場。而中國的製造業出走,越南往往能夠得利,兩國之間的製造業替代性高,中國加入對越南製造業未必有利。

服飾品牌非常依賴越南的生產線,為了避免生產成本和關稅上升,美國服飾企業已紛紛將採購活動從中國轉移出去。(資料照:美聯社)
越南製造業和中國有競爭關係。(資料照,美聯社)

再者,CPTPP的原產地規則對產品中不屬於CPTPP區域的產值加以課稅,有可能造成供應鏈遷移。如果中國未能加入,則產品中的中國成分,出售到與中國沒有貿易協定的CPTPP會員國時,必須付稅,而越南成分則不需要負擔這部分的稅。這樣一來,廠商會降低採用中國成分的零件或原料,或甚至將工廠遷到越南。因此從經濟利益的角度而言,越南與中國在加入CPTPP有所衝突,而台灣與越南這類衝突較低。加上台越貿易往來緊密,越南否決台灣入會的機率並不高。

中墨關係好,但美國影響力更大

美國仍是墨西哥與加拿大的最大貿易國,墨西哥不太可能在美國不支持下,仍然力挺中國。因此墨西哥不太可能會否決台灣入會,反而可能是中國加入的阻礙。

同樣的,墨西哥雖然與中國關係良好,但是兩國之間製造業的替代性也不低,例如在美國某些市場中,中國與墨西哥是明顯的競爭對手;而更重要的是美國因素。

上世紀墨中貿易量並不高,直到本世紀才開始改變。中國與2003年成為墨西哥第二大貿易夥伴,而且成長迅速,從2000年占墨西哥貿易總額的1% 增加到2019年的9.8%。

不過美國仍是墨西哥最重要的貿易夥伴。儘管與美國的貿易額從1999年占墨西哥貿易總額的81% 減少到到2019的63%,但仍然遙遙領先中國。2019年美墨貿易為6190 億美元,遠高於中墨的900億美元。墨西哥政府也對和中國之間的高額貿易逆差頗有微詞,2019年墨西哥從中國進口商品達830.5億美元,但出口中國僅有71.4億美元。

美國投資墨西哥的數量更是遠遠超過中國。從1999年至2018年,中國在墨西哥的投資僅約10億美元,而美國1999年至2021年為2926億美元,相當於同期墨西哥所有投資的46.8%。

本世紀開始,墨西哥與中國不僅經貿上日趨重要,戰略上也日趨緊密。2003年,兩國建立戰略關係(strategic relation),2013年習近平訪墨時,雙方的關係升級為整體戰略關係(Integral strategic relation),不過依然比不上共享1954英里邊界的美國,有超過3600萬墨西哥裔人在美國定居。

更重要的是用來取代《北美自貿易協定》的《美墨加協定》(USMCA)中的毒藥丸條款,規定任何一成員國,若與「非市場經濟國家」達成貿易協議時,則其他成員國可以在6個月後退出。鑑於美國仍是墨西哥與加拿大的最大貿易國,墨西哥不太可能在美國不支持下,仍然力挺中國。因此墨西哥不太可能會否決台灣入會,反而可能是中國加入的阻礙。

馬中雖密切但馬哈地與北京爆衝突

馬哈地主張的「亞洲價值」使得馬中雙方在經濟利益與意識形態上都更加緊密。不過馬哈地於2018年再度擔任總理後,以東岸鐵路定價太高,會造成國庫財務重大負擔為由而一度取消該計畫。

第三類是不確定國家:汶萊、馬來西亞與智利。

汶萊與馬來西亞早期均敵視共產主義,對共產中國並無好感,但是後來兩國均與中國建立緊密與友好的關係。

馬來西亞於1970年代在總理阿都.拉薩(Abdul Razak Hussein)任內開始改善與中國關係,兩國於1974年建交,並且在季辛吉(Henry Kinssinger)和尼克森(Richard Nixon)開啟的美中和睦國際氣候下,中國與馬來西亞的關係平順發展。冷戰結束後,兩國關係發展迅速,中國不僅是馬來西亞的最大貿易夥伴,總理馬哈地(Mahathir Mohamad)主張的「亞洲價值」使得雙方在經濟利益與意識形態上都更加緊密。

不過這並不意味著兩國沒有衝突。馬哈地於2018年再度擔任總理後,以東岸鐵路( ECRL)定價太高,會造成國庫財務重大負擔為由而一度取消該計畫。由於東岸鐵路是「一帶一路」的旗艦計畫之一,此舉令中國不快,後來才重新談判。習近平上台後,在南海的九段線主張,以及派遣海警到盧科尼亞淺灘(Luconia Shoals),也令馬來西亞頗有微詞。今年5月31日,16架中國軍機行經馬來西亞南海專屬經濟領域上空,更令馬來西亞外交部發表聲明抗議。

馬來西亞前任總理馬哈地(Mahathir Mohamad)(AP)
馬哈地取消東岸鐵路計畫,讓中國感到不快。(資料照,美聯社)

當然馬來西亞與中國的關係仍十分緊密,但這並不必然意味馬來西亞會與中國勾結否決台灣的入會申請。台灣對馬來西亞的重要性雖然不及中國,但仍是其重要的經貿夥伴。2019年,台灣是馬來西亞第7大貿易國與第4大投資國;2020年,馬來西亞也是台灣第7大貿易國。當中馬關係因為南海等問題日趨務實時,馬來西亞沒有太大的誘因單獨反對台灣入會,而犧牲雙方的經貿利益。

大規模併購引發智利在野擔憂中國

智利眾議院經濟委員會主席向國會提交法案,規定外國國有企業的投資,需要獲得國會3分之2同意才能執行,就明顯是針對中國而來,等於要封鎖中國國有企業對智利的投資。

智利1970年與中國建交,是南美洲第一個與中華人民共和國建交的國家。2005年,智利成為第一個與中國簽訂自由貿易協定的拉美國家,自此雙邊貿易額成長了5倍,從80億美元增加到400億美元,中國不僅是智利水果的最大買主,也是智利最大的貿易夥伴。

中國同時是智利第一大外資來源國,2019年投資達48億美元。此外,中國還宣稱2020到2024年將投資智利公共工程140億美元。雖然聯合國拉丁美洲和加勒比經濟委員會警告,中國的目的是把智利基礎設施當戰略資產,從而增加對智利的影響力。儘管曾經有民間團體出面反對,不過智利政府並未對此表示擔憂。例如智利的SigdoKoppers企業和中國鐵路集團(CREC)成立合資企業,將建造從聖地亞哥(Santiago)到瓦爾帕萊索(Valparaiso)的鐵路,政府很快予以核准。

中國大舉收購智利的基礎設施與礦產公司,最著名者要屬2018 年時,中國天齊鋰業以40億美元收購智利主要鋰生產商SQM 4分之1的股份,創下智利單筆交易的最高記錄。

中國對智利的重要性也超過美國,2020年,智利3分之1的出口到中國,幾乎是智利對美國出口的3倍。美國對智利的影響力也相當有限,例如在美國前國務卿龐佩歐(Mike Pompeo)的遊說下,智利依舊採用華為5G。

智利25日舉行歷史性制憲公投,一名投完票的老人正走出投票所(美聯社)
智利不理美國遊說,仍採用中國5G行動通訊產品。(資料照,美聯社)

不過並非所有人都贊同中國。中國的大規模併購引發不少智利政黨與民間擔憂。2020年,智利眾議院經濟委員會主席向國會提交法案,規定外國國有企業的投資,需要獲得國會3分之2同意才能執行,就明顯是針對中國而來,3分之2同意的高門檻,等於封鎖中國國有企業對智利的投資。

汶、馬、智三國都還沒有投票權

最後要提到中國的疫苗外交。中國趁疫情肆虐全球之際展開的「疫苗外交」獲取不少開發中國家與未開發國家的人心。例如中國在智利首都聖地牙哥斥資6000萬美元建造廠房生產科興疫苗,就廣受智利人民好評。

事實上當初中國申請加入WTO時,智利就是第一個表態同意的拉美國家,因此智利無論如何都會支持中國加入CPTPP。但是智利是否會與中國合作否決台灣入會?目前仍言之過早。因為智利即將於11月舉行總統大選,主要由左翼政黨聯盟的前學生領袖包立奇(Gabriel Boric)和右翼的前社會發展部長兼國家銀行行長西傑爾(Sebastian Sichel)競爭,目前仍不清楚雙方對於台灣的態度。

更重要的是,這3個與中國交好的國家都因為未完成國內核准程序,目前均無投票權,仍不確定是否能夠及時完成入會程序進而對台灣入會具決定權。而且智利近來很少提及CPTPP,反而提出有意加入由12國組成的東協澳紐自由貿易區(AANZFTA),似乎對CPTPP的興趣逐漸降溫。

第四類是可能反對國家:秘魯

秘魯自1849年起便向中國引進勞工,後來又經過1949年後、1980年代與1990年代移民,秘魯有大量的華裔人士,據非正式統計,可能達到秘魯人口的8%到10%之間。秘魯與中國的文化交流緊密,除了到處可見的老式唐人街與新式華人社區之外,還有中文學校以及4家孔子學院。

疫苗外交對秘魯效果強大

中國的國藥在秘魯進行三期 試有6000人參與,之後也收到國藥的首批疫苗。無論是墨西哥、智利或是秘魯高度仰賴中國疫苗,不僅為中國拉近與拉美國家的關係,也贏得不少人心。

秘魯在1971年與中華人民共和國建交。兩國關係緊密,2008 年,秘魯與中國建立戰略關係,2013年升級為全面戰略關係(comprehensive strategic relation),並於2019年加入「一帶一路」。

而且中國的疫苗外交,為中國在拉丁美洲國家增加不少影響力。中國的國藥在秘魯有6000名志願者參與其中,另外還有6000人參加了疫苗的第三階段測試,之後也收到國藥的首批疫苗。無論是墨西哥、智利或是秘魯,在疫情爆發之初都高度仰賴中國提供的口罩、呼吸器與個人防護裝置(PPE),後來更高度仰賴中國疫苗,疫苖 不僅為中國拉近與拉美國家的關係,也贏得不少當地人心。

秘魯雖然與美國有自由貿易協定,美國也仍然是拉丁美洲最具有影響力的國家,不過美國的地位正逐漸受到中國的侵蝕。中國不僅利用疫苗外交加強與拉丁美洲國家的關係,企圖削弱美國在當地的影響力,更用來打壓台灣的外交空間,例如台灣在南美唯一的邦交國巴拉圭,就因此要求與台灣斷絕外交關係。

祕魯嚴密的防疫措施沒能阻止新冠肺炎疫情持續延燒,確診人數超過12萬。(AP)
中國的疫苗外交讓祕魯使用大量的中國國產疫苗。(資料照,美聯社)

秘魯不像墨西哥或是越南,與中國的經濟關係關係鮮少競爭,反而具有互補性。因為秘魯的製造業不如墨西哥與越南發達,而是屬於礦藏豐富的國家,中國對於礦產原料的需求極高,對外大量併購的企業中,若不是為了技術,通常便是為了礦產原料。例如秘魯最主要的稅收來源是銅,而中國是秘魯銅礦的最大買家。

秘中貿易230.14億美元,秘台4.17億

11個會員國之中,日、澳、加、紐應會支持台灣,新、越、墨也不會反對。至於汶萊、馬來西亞與智利,雖然與中國關係較佳,但目前均無投票權。唯一較可能與中國合作否決台灣入會者,僅秘魯一國。

秘魯與中國簽訂的自由貿易協定於2010年生效,此後雙方貿易發展迅速,2020年雙邊貿易額達230.14億美元,其中中國出口秘魯88.65億美元,進口141.84億美元,秘魯是極少數享有與中國貿易順差的國家。秘魯29%的出口是到中國,中國也占了秘魯進口總額的24%。

台灣與秘魯2020年雙邊貿易達4.17億美元,較2019年下降11.8%,其中台灣出口至秘魯1.88億美元,進口2.29億美元,投資秘魯約1億美元,規模較中國小了不少。

秘魯的新任左翼總統卡斯提約(Pedro Castillo)上台後,對中國極為友好,而且力圖進一步增進與中國的關係。不僅以中國疫苗為秘魯主要疫苗,卡斯提約還特意公開施打國藥以示支持。而且他也推動與中國協商修改自由貿易協定,希望能夠簡化程序,以便更進一步促進雙方往來。

總之,台灣要加入CPTPP,在目前11個會員國之中,日、澳、加、紐應該確定會支持台灣,新、越、墨也不會反對。至於汶萊、馬來西亞與智利,雖然與中國關係較佳,不過三國目前均無投票權。唯一較可能與中國合作否決台灣入會者,僅有秘魯一國。

至於台灣應該採取哪些行動,以利加入CPTPP,我將在下一篇文章中討論。

*作者為加拿大約克大學(York University)副教授,法國歐洲工商管理學院(INSEAD)博士

讓事實說話,讓政治人物不敢說謊話

──《新新聞》需要您的贊助支持

在1987解嚴那一年創立的《新新聞》,秉持「公正」、「真實」、「進步」的信念,我們在紙本媒體時代曾創造了「讓事實說話,讓政治人物不敢說謊話」的口碑,如今我們要在網路媒體時代把這個責任延續下去。

我們要打造獨立自主的優質媒體,才能無所偏倚、無所忌憚、發揮專業能力,全心全力檢視公共政策,以監督政府,滿足人民知的權利。

這一切都需要您以實際行動支持我們──就是現在,請您與《新新聞》攜手前進!

2 系列報導