顏厥安觀點:十八歲投票權不需要修憲

「 18 歲公民權」具有高度正當性,但是否一定要藉由修憲來實現?(顏麟宇攝)

今年又是一個修憲的年份,立法院預定2月就通過修憲條文,將與年底縣市長選舉一併舉行修憲複決公投。從去年開始到今年1月,立法院總共出現了超過70個修憲提案。不過依照立院修憲委員會的決議,大部分提案都加以保留或不再討論,只修正通過了「有關十八歲公民權之中華民國憲法增修條文第一條之一條文」。該條文內容是:

中華民國國民年滿十八歲者,有依法選舉、罷免、創制、複決及參加公民投票之權。除本憲法及法律別有規定者外,年滿十八歲者,有依法被選舉之權。 憲法第一百三十條之規定,停止適用。

公民「至遲」二十歲可行使選舉權

20220117-立法院修憲委員會17日召開修憲公聽會。(柯承惠攝)
立院修憲委員會最後只修正通過了「有關十八歲公民權之中華民國憲法增修條文第一條之一條文」。圖為修憲委員會召開公聽會。(柯承惠攝)

據說這是一個具有高度社會支持以及跨黨派共識的修憲案,目前也成為民進黨等3黨向國民黨喊話積極參與修憲的最主要基礎。但是從憲法學理、憲法解釋,以及憲法在地實踐的觀點來看,其實這是一個沒有必要的修憲案,因為要賦予滿18歲公民投票權,即使在現行憲法規範下,透過「修法」即可達成,根本不需要修憲。

《憲法》第130條:「中華民國國民年滿二十歲者,有依法選舉之權……。」似乎構成降低投票權年齡的憲法障礙。那有辦法解套嗎?

先加以表明的是,筆者非常支持18歲投票權,甚至認為如果時機成熟,還可以更往下調降到16歲。有不少國家都已經往16歲投票權邁進,德國新的聯合政府也把此列為目標。筆者也一向認為,如果政治共識夠,早就可以透過修法達成這個改革目標。

然而現行《憲法》第130條的規範:「中華民國國民年滿二十歲者,有依法選舉之權,除本憲法及法律別有規定者外,年滿二十三歲者,有依法被選舉之權。」似乎構成一個降低投票權年齡的憲法障礙。那有辦法透過憲法解釋來解套嗎?我認為有,而且也並不困難。

先不管「被選舉權」23歲的部分,《憲法》第130條所謂「中華民國國民年滿二十歲者,有『依法』選舉之權」,可以解釋為,立法者負有義務要制定法律,讓我國公民「至遲」於滿20歲時,都可行使選舉權。

18歲是天花板,不能提高但可降低

蔡英文競選團隊2019年12月初舉辦第二場社群之夜,催化青年選票。年輕選民。首投族。(翻攝自蔡英文臉書)
如果時機成熟,投票年齡門檻還可下調到16歲。不少國家都已往16歲投票權邁進,德國新的聯合政府也把此列為目標。(取自蔡英文臉書)

 

在國民主權原則下,所有公民都有投票權,其可否行使的年齡門檻,只是立法者的政策形成裁量。《憲法》要拘束的是國會立法權,而非要限縮人民參政基本權

憲法學理上可以認為《憲法》第17條:「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」,才是人民一般性參政權的基礎規範,《憲法》130條則要在這個基礎上理解。意思是,中華民國公民(不論年齡)本來就擁有參政權(選舉、罷免、公投……),但是《憲法》授權給立法院透過法律,可以設立「行使投票權」的適當限制。年齡是一種限制,就如同在各個選舉區「繼續居住4個月以上」才能成為選舉人(現行選罷法),也是一種行使投票權的限制。

所以《憲法》第130條應該理解為: 投票權年齡門檻不能超過,但是可以低於二十歲。在國民主權原則下,所有公民都有投票權,其可否行使的年齡門檻,只是個立法者的政策形成裁量(一如繼續居住期間)。《憲法》要拘束的是國會立法權,而不是要限縮人民參政基本權。

文義解釋上,降低年齡門檻,沒有明確抵觸憲法文本可能含意。邏輯考察,降低到18歲的「集合」更大,仍舊包括了滿20歲者可以投票。比較法上,《德國基本法》對滿十八歲「賦予選舉權利」,也僅限於聯邦眾議院的選舉。地方層級的投票權可以降的更低,有不少邦的地方選舉已經降低到16歲。換句話說,也沒有在聯邦憲法上「本質性」地限制德國公民選舉權的年齡一律要滿18歲。

更有趣的是,《美國憲法》增補條款第26條第一項,「年滿18歲和18歲以上的合眾國公民的選舉權,不得因為年齡而被合眾國或任何一州加以拒絕或限制。」,如果暫時不論其複雜的投票權爭議背景,該項規定就是個限制立法者(聯邦與州)不得把行使投票權年齡限制提高到18歲以上的天花板限制,亦即不能提高,但可以降到比18歲更低。依照筆者瞭解,雖然個案不多,但是有些地方選舉已經下降到16歲。近來甚至出現完全廢除年齡門檻的主張。

藉修法釋憲繞過修憲高門檻

20210305-司法院外觀。(柯承惠攝)
《憲法》明文規定司法院為國家最高「司法機關」,但現在的「體制」運作卻讓司法院成為最高「司法行政機關」。(資料照,柯承惠攝)

 

也許有人認為這樣的一種憲法解釋爭議太大,筆者也同意這是合理的質疑。高爭議的案件(hard case)本來就一定會引發各種程度的「理論爭議」,這也是民主憲政體制運作下必然會出現的狀況,而且台灣在地的憲法或法治實踐也早已出現許多高爭議的議題,有許多看起來似乎「文義清晰」的規範,實際運作起來,也遠不如想像中那麼清楚,只不過受到矚目的程度不一。

別的不說,《憲法》第77條明文規定「司法院為國家最高司法機關,掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。」白紙黑字講的清清楚楚,但是現在的「體制」運作卻徹底違背這個規定,讓司法院現成為最高「司法行政」機關,不但牴觸文字,更牴觸司法獨立的憲政基本原則。如果許多人認為可以用「憲法解釋方法」,例如釋字530號,對司法院的「運作現狀」做「合憲解釋」,那我認為基於擴大實現人民基本參政權,對《憲法》第130條做出前述解釋的憲法正當性與釋憲方法合理性絕對更高。總不能對「政府機關『擴權』」採寬鬆解釋,對擴大人民基本權落實,反而要從嚴解釋吧。

在制憲幾乎無望、修憲難如登天的侷限下,難道許多憲法層次的困境,都非要透過修憲的巨型動員才能達成,而不能盡可能透過修法與釋憲來突破嗎?

就現實運作還可以考慮以下幾點:

一、可以先修法降低投票權年齡到18歲,再看看是否有人或機關要向憲法法庭提出釋憲。如果民意支持度這麼高,推測應該是沒有人會主動聲請釋憲。在民進黨影響下的中選會也不太可能提出。如果真的有人提,就看憲法法庭如何判決。

二、依照大法官歷來保守中仍偏向積極主義與人權保障的傾向,採取類似本文前述見解的機會應該有5成以上。如果大法官在此案採取了比較保守的見解,除了要面對「為何其他案件議題積極進取,此案卻退縮保守?」的質疑外,更重要的憲政實踐與學理挑戰是:在制憲幾乎無望、修憲難如登天的侷限下,難道許多憲法層次的困境,都非要透過修憲的巨型動員才能達成,而不能盡可能透過修法與釋憲來突破嗎?過去不是已經有不少類似經驗嗎?這就牽涉到第三點。

修憲案若遭公投否決,政治困境更大

台灣制憲基金會倡議制憲公投,已將兩項台灣新憲法意向公投案送交中選會。(柯承惠攝)
在制憲幾乎無望、修憲難如登天的侷限下,難道許多憲法層次的困境,不能盡可能透過修法與釋憲來突破嗎?(資料照,柯承惠攝)

並非所有的憲改都要透過制憲或修憲來實踐。千萬不要把憲改弄成政黨鬥爭、累積相罵本的低層次政治操作。

三、即使這次立法院送出了這個修憲案,以歷來比較客觀的民調來看,反對降低的民意都高過贊成。即使透過輿論操作幾個月,贊成的民調可以穩定超過5成以上,修憲複決要超過「選舉人總額之半數」之天險門檻(約915萬),即使是2018年得票最高的公投案贊成數(約795萬)也沒有達標。萬一修憲案在複決中遭到否決,降低投票權年齡門檻的政治困境可能更大。

可以講的道理還很多(例如外國人投票權),此處不贅述。基於一個真心希望實現投票年齡降低,擴大參政權的憲政改革者立場,誠心建議透過立法途徑來處理。憲改是非常重要嚴肅的議題,但是並非所有的憲改都要透過制憲或修憲來實踐。尤其是台灣的格局現狀,例如本次也想推動的降低修憲門檻,本身就很難通過,說不定還要透過釋憲處理。無論如何,以國家前途與人民福祉為念,千萬不要把憲改弄成政黨鬥爭、累積相罵本的低層次政治操作。

*作者為台大法學院特聘教授,專長法理學與憲政理論,尤其德語世界的理論思想。讀書寫作時,喜歡先聽一下Jess Gillam演奏Dapple Light……

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