我的傳統領域,你的登山勝地!原民與山友的衝突如何創造雙贏?

通往七彩湖的丹大林道單趟就要53公里,徒步往返需要5天,過去僅開放當地居民的車輛進出,因此衍生出越野車的載客服務。(取自pop168206@instagram)

連假將至,不少人都規畫好登山或秘境行程,不過登山客與原住民部落的衝突層出不窮,有人自主封路、有人研議收費,就是擔心旅客破壞了平時狩獵、祭拜的傳統領域,政府如何透過政策引導,取得平衡點?

二二八連續假期與清明連假即將到來,不少人正在規畫戶外郊遊行程,雪霸、玉山與太魯閣國家公園的知名登山路線名額早就登記一空,不少山林「秘境」周邊的民宿也即將客滿,隨著山林解禁與國際疫情發燒,根據教育部體育署統計,約有12%民眾最常從事的運動項目即是爬山。

山林解禁在各地引爆亂象

行政院在2019年10月聲勢浩大宣布「山林解禁」,國家公園取消登山能力經驗證明審查,81條林道全面開放,僅有部分自然保留區、保護區及野生動物保護區需要申請;而全球在2020年爆發新冠肺炎疫情,各國封鎖國境,戶外踏青成為許多人的休閒活動。

不過山林解禁也在各地引爆亂象。通往六順山、七彩湖的南投信義丹大林道在農曆年前開放二輪車通行,曾經一天就摔了7台車,甚至有人因事故傷亡。而近兩年來,屏東魯凱族聖地哈尤溪為管制人數改採專業導覽人員陪同,通往嘉明湖的利稻部落也曾因人數爆量研議收費管制,都引發登山客與在地部落的衝突與齟齬。

哈尤溪的七彩岩壁是魯凱族的傳統領域,現今入內需要由專業人員導覽帶領。(大武社區發展協會提供)
哈尤溪的七彩岩壁是魯凱族的傳統領域,現今入內需要由專業人員導覽帶領。(大武社區發展協會提供)

台灣有雪霸、玉山與太魯閣等3座高山型國家公園,入山必須申請,每個路線每日40人至100人不等;另外,林務局轄下則設有自然保留區、自然保護區與野生動物保護區,進入管制範圍內都需要申請,每日開放30人至100人不等,桃園插天山、嘉義眠月線等都是知名的「自然保留區」,範圍內不能露營、野炊。

20220222-SMG0034-N01-李佳穎_01_台灣山林解禁後中央部會針對一般民眾的登山管制
 

其他林道、步道或橫貫公路則只需要在出發當天到警政署線上或當地申請入山證就能進入,宜蘭松蘿湖、花蓮慕谷慕魚、台東阿朗壹古道以及屏東瑪家賞櫻的專五道路等地,與近期發生事故的丹大林道也是如此,並沒有人數管制。

部落自主封路、收費,遭登山客批「占地為王」

正因台灣大多數的登山路線沒有太多管制,不少部落以過多登山客入山破壞環境、侵害傳統領域為由自主封路,或是研議收費制度,作為部落公基金來維護環境。這些措施也遭部分登山客批評是「占地為王」。

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隨著台灣疫情趨緩,戶外活動開放,位於台東的利稻部落議會憂心報復性出遊,人潮湧入嘉明湖、戒茂斯與栗松溫泉等是布農族傳統領域的登山景點,而與台東林管處研議共管機制,包括100元的入山費,在登山社團一片譁然後不了了之。

通往七彩湖的丹大林道單趟就要53公里,徒步往返需要5天,過去僅開放當地居民的車輛進出,因此衍生出越野車的載客服務,不少遊客會搭乘部落族人的越野車入山,每人7000元至1.2萬元不等,收費遭登山客抗議是坐地起價,最後林務局採全面開放的措施,不料發生意外。

丹大林道挨不過民意開放二輪機車進入,遭當地部落反對,甚至發生意外。(立委伍麗華提供)
丹大林道挨不過民意開放二輪機車進入,不料發生意外。(立委伍麗華提供)

「開放山林沒有配套,我們也沒有成熟的『傳統領域』論述,就會造成這樣的結果!」台北醫學大學醫學人文研究所副教授林益仁直言。在他看來,不論是收費還是封山,登山客與原住民的類似衝突只是表面問題,核心是傳統領域的概念沒有實踐,無法提供保障。

傳統領域指的是原住民族部落的生活空間,根據林益仁自2002年開始的調查,傳統領域粗估有180萬公頃。他細數超過20年來的發展,「傳統領域」的概念在原運團體的「還我土地」論述中就已經有了雛形,直到前總統陳水扁提出「原住民族和台灣政府新的夥伴關係」後才開始深化。

傳統領域的論述發展多次停滯

林益仁提到,在法律上,先是2004年公布《森林法》第15條修法,提到:「森林位於原住民族傳統領域土地者,原住民族得依其生活慣俗需要,採取森林產物……」,爾後2005年公布《原住民族基本法》,傳統領域才顯見於法律條文。

不過,傳統領域的發展在2008年至2016年間因政黨輪替而停滯,直到總統蔡英文在2016年執政,原民會在隔年2月頒布《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》,規範了在傳統領域上的種種開發行為必須經過部落諮商同意,當時並沒有把「私有地」納入傳統領域,引來原住民族團體抗議。

陳水扁、總統、2018年。(新新聞資料照)
「傳統領域」的概念,直到前總統陳水扁提出「原住民族和台灣政府新的夥伴關係」後才開始深化。(新新聞資料照)

「你看!原民會有針對最近的爭議說過什麼話嗎?」林益仁認為,「傳統領域」的建構與論述又再次停滯,府院上下都不敢再提傳統領域,傳統領域背後所隱含的轉型正義概念也無法深入民間社會,但凡部落自主針對遊客進行管制,便引來占地為王的批評。

短期配套應總量管制、加強山林教育

然而,傳統領域的概念複雜,必須有古地名或實際的農耕、祭儀的紀錄或口傳內容來佐證,一個地區又經常是不同部落乃至於不同族群共同的傳統領域,都有賴部落內部凝聚共識,並與周邊部落協商來確立,是一項浩大的工程。等不到傳統領域保障的部落,如何與來自各地的登山客共享山林美好?

在傳統領域規範失能的狀況下,曾經擔任屏東縣原住民處處長的民進黨山地原住民立委伍麗華認為,面對山林解禁的亂象,短期應有總量管制作為配套,透過加強山林教育宣導讓更多民眾知道,才能讓登山客尊重當地文化,制定保護山林、尊重在地的措施。

中長期而言,她認為相關單位應全面盤整管轄的山林,林務局可劃設管理「自然保護區」或「野生動物保護區」,或是觀光局可以劃設「自然人文生態景觀區」,建立部落共管的平台,邀集周邊族群與部落,梳理各個地區的文化與自然脈絡。

根據《森林法》規定,自然保護區可分為「核心區」、「緩衝區」與「永續利用區」,在緩衝區外圍的永續利用區,區內資源容許有限度的利用,核心區與緩衝區則可依照資源特性,管制人員及交通工具出入。

至於「野生動物保護區」的法源則來自《野生動物保育法》,野生動物重要棲息環境經營各種建設或土地利用,因選擇影響最小、不破壞原有生態功能的方法,只要在擬定保育計畫的狀況下就允許部分開發。

南投丹大林道、七彩湖、六順山、百岳、燈山、爬山(圖/weiwayphoto@instagram)
面對山林解禁的亂象,短期應有總量管制作為配套,並加強山林教育,才能讓登山客尊重當地文化,制定保護山林、尊重在地的措施。圖為七彩湖。(取自weiwayphoto@instagram)

僅有屏東縣政府自訂管理辦法

事實上,伍麗華在屏東原民處長任內,著手處理不少部落與登山客的衝突。前幾年爆紅的哈尤溪、神山瀑布都是魯凱族的傳統領域,由於前往哈尤溪的河道顛簸,當時部落族人就以1人1500元收費,以吉普車接駁旅客入山,收費機制不明、意外頻傳而遭人詬病。

屏東縣政府早在2017年、2018年就依據《發展觀光條例》,積極籌劃「自然人文生態景觀區」,最後在2021年公布〈屏東縣自然人文生態景觀區經營管理辦法〉,其中規定旅客進入應申請,專業導覽人員陪同進入,收費基準也由縣政府統一公告,由政府培力導覽員,並輔導族人考取職業駕照。

參與規畫的屏科大森林系教授陳美惠表示,目前阿禮、神山與大武部落所劃設的自然人文生態景觀區成為法源依據,收費的1900元包含導覽費用與部落公基金,都是回饋給族人,可以保存部落自然人文資產,並從中找到地方創生的發展機會。

目前僅有屏東縣政府自訂管理辦法,而在宜蘭大同的英士部落則是透過社區發展協會來發展部落觀光,鄰近的芃芃野溪溫泉是部落的傳統領域,在2016年、2017年同樣面臨遊客開車破壞河道的景況,所幸宜蘭縣政府以生態考量進行管制,部落內部藉機積極盤點資源,發展六級產業。

過去曾有遊客將車輛開上宜蘭芃芃野溪溫泉河床,破壞生態,經縣政府禁止後,鄰近的英士部落趁勢發展觀光,規畫遊程帶領遊客進入。(英士社區發展協會提供)
過去曾有遊客將車輛開上宜蘭芃芃野溪溫泉河床,破壞生態,經縣政府禁止後,鄰近的英士部落趁勢發展觀光,規畫遊程帶領遊客進入。(英士社區發展協會提供)

英士社區協會經理張惠娟表示,協會自2018年就申請林務局的補助,盤點當地的人文地景產物,培力部落人員進行導覽解說,透過協會自辦的遊程,旅客若想一窺廢棄林道與傳統領域,就能在專業人員的帶領下進入。

比起總量管制的規定,不論是循體制內管道成立「自然人文生態景觀區」,或是盤點部落內部資源、培力部落觀光人才,都需要數年時間才能完成,但仍無法貫徹回復傳統領域的轉型正義意涵,長期而言仍需要調查、公布各族群、各部落傳統領域範圍。

國家政策應引導不同族群社會尋求共好

林益仁認為,當部落以「傳統領域」為由要求低度開發與干擾的行為,族群內部也要有意識地進行歷史調查,與周邊部落及族群建立共識,確立傳統領域的正當性,而原民會則必須在調查、溝通的過程中釋出資源,真正建構的一個開放、彈性的機制。

部落族人與登山客其實是互利共生,登山客需要原住民的帶領去認識山林的美好,部落也需要登山客的支持,創造部落經濟,達成共好的關係。國家政策如何引導不同族群社會尋求共好,有待短期的總量管制、中期的劃設特定保護區域、長期的傳統領域確立,並持續投入山林文化教育來實踐。

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