2026-11-13 08:50
隨著營養午餐免費成為地方選舉的重要議題，學校午餐專法的立法進度，也逐漸成為政治攻防的焦點。（資料照，柯承惠攝）
全台近200萬名師生每天吃的營養午餐，至今竟然還沒有一部完整的專法規範！隨著今年9月起，全國各縣市陸續實施營養午餐免費政策，政府替家長省下了午餐費，供餐品質、食品安全、廚務人力及學校行政負擔等長期問題，卻也再度浮上檯面。令人不解的是，攸關全國學童飲食健康的學校午餐專法，自2019年開始推動，歷經3屆立法委員更迭，累積多達43個草案版本，至今仍未完成立法。
為什麼一部關係近200萬名師生每天飲食的法律，會在立法院卡關多年？當地方政府紛紛宣布營養午餐免費，中央政府是否已建立足以確保供餐品質的制度？尤其教育部多次赴日本、韓國考察學校午餐制度，回國提出的法案卻仍保留教師兼任午餐行政工作的空間，更引發教師工會強烈反彈。
《新新聞》透過系列報導，檢視營養午餐免費政策背後的制度缺口，以及學校午餐專法遲遲無法完成立法的原因。當政治人物競相提出免費午餐政見，學童每天吃進肚子裡的食物，究竟由誰負責把關？
回顧台灣學校午餐專法的推動歷程，自2019年起，陸續有立法委員提出相關草案，歷經三屆立委更迭，累計已有43個提案版本，但直到今年，相關法案才進入實質朝野協商階段。
事實上，台灣並非完全沒有學校午餐管理法規，目前主要依據《學校衛生法》中的相關條文，規範供餐營養基準、食材安全、營養師配置與地方政府管理責任等事項。然而，面對每天近200萬人的龐大供餐體系，現有規定仍不足以完整處理經費分攤、供餐人力、跨部會管理、食材供應及飲食教育等問題。
早在2021年疫情期間，大享食育協會便草擬並提出民間版《學校午餐法》，希望透過專法建立全國一致的供餐制度，並與農業部門主管的《食農教育法》、衛福部主管的《營養及健康飲食促進法》相互配合，從農業生產、營養健康到校園供餐，建立完整的政策架構。
然而，相較於另外兩部法律已完成立法，學校午餐專法仍在立法院等待最後的協商。
大享食育協會提出的民間版本，除要求釐清中央與地方主管機關權責，也主張中央應設置學校供餐委員會，負責制定及審議相關政策；地方政府則應定期召開供餐委員會，必要時設置學校食材供應中心，並允許跨行政區域供應食材，讓學校午餐從採購、營養到供餐管理，都能建立更完整的制度。
至於法案最新進度，立法院教育及文化委員會今年7月完成初審，部分涉及中央與地方經費分攤、營養師配置，以及午餐執行秘書人力等關鍵條文，因朝野沒有共識而保留協商。10月16日進行協商後，教育部表示，25條條文中已有16條完成審查，仍有9條待協商；11月9日，立法院再度安排朝野協商。
大享食育協會資深研究員陳儒瑋指出，雖然先前協商進展有限，但能進入朝野協商，已是學校午餐專法推動多年來的重要進展。未來若能針對保留條文取得共識，才有機會送交院會完成最終立法程序。
不過，法案版本越來越多，也反映出另一個問題：各界雖然都認同應該有一部學校午餐專法，對於經費由誰負擔、人力由誰聘用、中央應管到什麼程度，卻始終存在分歧。
根據教育部統計，114學年度全台國小學生約116.52萬人、國中學生約60.53萬人，光是國中小學生就超過177萬人，若再加上學校教職員，整體涉及的校園午餐人口接近191萬人。換句話說，每逢上課日，台灣就有接近200萬人的午餐，必須透過學校自設廚房、中央廚房或團膳業者等供餐系統完成。
以台北市為例，114（2025）學年度國中小學生約18.58萬人，其中國中生6.82萬人、國小生11.76萬人，再加上約1.46萬名教師，每天中午涉及的用餐人口就超過20萬人。如此龐大的供餐規模，無論是食品安全、食材履歷、營養標準或廚務管理，一旦某個環節出現問題，影響的都可能是成千上萬名學生。
大享食育協會秘書長黃嘉琳受訪時表示，台灣學校營養午餐制度長期面臨的最大困境，就是缺乏一部由中央層級完整規範的學校午餐專法。
尤其當各縣市全面推動營養午餐免費，政府的支出規模持續擴大，如果沒有專法明確規範中央與地方的經費責任、供餐標準及人力配置，就難以從制度上解決食安把關和專業人員不足等長期問題。
黃嘉琳強調，無論地方政府決定午餐收費或免費，全國學童都應享有相同的供餐安全與基本品質保障，這些標準不能完全取決於地方政府的財政能力與政策選擇。
值得注意的是，免費午餐政策上路後，各縣市政府雖然承擔學生午餐費用，卻不代表學校原有的供餐問題便會迎刃而解。尤其食材價格波動、團膳業者競爭、營養師配置與廚務人力不足等問題，都需要政府建立更完整的監督與管理機制。
當各縣市紛紛把營養午餐免費當成施政成果，學校午餐是否真正吃得安全、營養均衡，又有誰能確保不會因為成本壓力而犧牲品質？
除了食品安全與營養問題，學校午餐另一項長期被忽略的困境，就是供餐人力不足。
陳儒瑋提醒，台灣學校午餐廚房普遍面臨工作人員高齡化、薪資待遇偏低及缺工問題，但地方政府推動營養午餐免費時，政策討論往往集中在食材採購、菜色內容及學生是否吃得滿意，對於基層廚務工作者的待遇與人力配置，卻沒有同步提出完整配套。
事實上，一頓營養午餐從食材驗收、清洗、烹調、分裝、配送到餐後清潔，每個環節都需要大量人力。學校午餐供餐時間又高度集中，必須在短時間內完成數百甚至數千份餐點，工作強度相當高。
一旦廚務人員不足，即使政府提高食材補助，也未必能直接改善供餐品質。更何況，當地方政府持續要求使用更好的食材、提供更多元的菜色，若沒有足夠人力支援，額外的工作負擔最終仍可能落到現有廚工與學校行政人員身上。
因此，民間團體認為，午餐專法應把供餐專業人力與經費來源納入制度規範，避免地方政府只負責宣布免費政策，卻讓學校自行面對人力與管理問題。
學校午餐專法遲遲無法完成立法，其中一個主要爭議，就是究竟應該由誰負責學校午餐行政工作。
11月初，台灣教育產業工會等9大教師工會發表聯合聲明，批評教育部提出的學校午餐相關法案，雖然宣稱要建立專責人力、提升供餐專業性，但在條文設計上，卻仍保留由教師兼任午餐執行秘書的空間。
教師工會指出，教育部版本一方面規定學校應指定專責單位，另一方面卻容許指定一人兼任午餐執行秘書，甚至針對教師兼任情況另訂減授課節數與獎勵規定。
這種制度設計，讓教師團體質疑，所謂的「專責單位」最後可能只是名義上的組織安排，實際行政工作仍由教師兼任，形成「有專責、無專人」的矛盾。
台灣教育產業工會副理事長葉明政批評，教育部過去曾赴日本、韓國考察學校午餐制度，當地透過營養師、專職行政人員及地方教育主管機關分工，建立專業化的學校供餐體系，相關考察報告也提及專職人力的重要性。
然而，教育部回國後推動立法，卻沒有將這些經驗完整轉化為專職人力配置，反而保留教師兼任的空間，讓教師團體難以接受。
以日本制度為例，《學校給食法》對學校午餐及相關專業人員已有法制規範，營養管理、供餐作業與行政管理各有分工。2019年日本中央教育審議會相關指引，也明確將學校午餐費的收取與管理，列為應減輕教師負擔的行政事項。
葉明政認為，教育官員既然已經了解日韓制度，立法時就應將專職、專業的精神納入規範，而非一方面強調建立專責人力，另一方面卻繼續要求教師承擔午餐行政工作。
教師工會因此提出3項訴求。1.午餐執行秘書應真正專職化，由具備相關專業的人員擔任，避免教師兼任；2.教育部應明確訂定專任員額標準，並提供地方政府必要的法源與財政支援，讓中小型學校也能透過跨校配置等方式取得專業人力；3.教育部應公開各地方政府對午餐秘書專職化的立場，讓外界了解相關制度究竟卡在哪個環節。
對教師團體而言，學校午餐涉及食品安全、營養、採購、供餐管理及飲食教育等專業工作，不能只靠教師減少幾節課，就期待他們承擔額外的行政與管理責任。
這場爭議也凸顯學校午餐專法的核心問題：當中央政府要求學校提高供餐品質、落實食安管理，是否願意同步提供專業人力與經費，讓制度真正運作？
隨著營養午餐免費成為地方選舉的重要議題，學校午餐專法的立法進度，也逐漸成為政治攻防的焦點。
尤其台北市每天涉及超過20萬名師生的校園午餐供應，過去曾因學校供餐食安事件引發家長關注，使得營養午餐政策成為地方選舉討論的重要議題。
國民黨立委葛如鈞10月29日在立法院教育及文化委員會質詢時指出，自2024年5月16日舉行學校午餐法制化公聽會以來，教文委員會歷經公聽會、法案詢答、逐條審查及政黨協商等8場正式討論，但依其盤點的會議紀錄，未見民進黨立委沈伯洋親自參與相關場次。
葛如鈞質疑，沈伯洋曾公開表示關心營養午餐專法，也提及參與相關公聽會或座談會，但在正式審查紀錄中卻未見其出席，要求教育部說明。
教育部長鄭英耀答覆，他自己未出席相關公聽會及座談會，因此不清楚沈伯洋的參與情形。國教署長彭富源則表示，在其參與的立法院相關審查場合中，未見沈伯洋出席，但無法確認沈伯洋是否參加其他場合的討論。
相較於個別立委是否出席會議，學校午餐專法更重要的爭議，是中央與地方的權責劃分，以及法案涉及的經費與人力問題。
葛如鈞也質疑，行政院至今未正式提出院版法案，反映行政部門推動立法的態度。對此，教育部表示，已提出部版參考草案供立法院討論，並持續與地方政府協商相關配套。
國教署長彭富源指出，教育部過去已多次召開會議，討論營養師、廚工、午餐經費及相關人員權益等問題，但部分條文仍須透過朝野協商尋求共識。
這也說明，學校午餐專法之所以多年難以完成，背後涉及的不只是立法院審查進度，更包括中央政府願意承擔多少財政責任、地方政府是否有能力增加專業人力，以及學校現有行政體系應如何重新分工。
當全台各縣市已經陸續實施營養午餐免費政策，學校午餐制度卻仍停留在專法尚未完成的階段，形成令人深思的政策落差。
免費午餐可以透過地方政府編列預算立即上路，但要確保每天近200萬名師生吃得安全、營養、有品質，卻需要中央與地方建立長期且穩定的制度。從供餐食安、團膳業者管理、廚務人力到教師行政負擔，學校午餐面臨的問題，早已超出單一學校能夠自行解決的範圍。
當地方首長競相宣布營養午餐免費，立法院朝野與中央政府更應回答一個問題：政府願意替學生付午餐費，是否也願意為這頓午餐建立完整的法律保障，讓學童真正吃得更好？
