歷史新新聞》2000年時,台中市和台中縣差一點分開各自升格

陳水扁在競選2000年總統時,承諾在中部增設一直轄市,也台中縣和台中市搶著爭取升格。(資料照,顏麟宇攝)

為什麼我們要回顧這篇報導

在桃園市長鄭文燦說出「林智堅目前不在桃園政治版圖內」之後,新竹市長林智堅拋出了新竹縣市合併的議題。

台灣省政府虛級化之後,國土並未做全面性、整體性的重新規劃,而是且戰且走,地方政府無論是升格、合併,背後往往政治考量高於一切,可能是為選舉、可能是要消除尾大不掉的地方勢力(縣在升格成直轄市後,原縣轄的鄉鎮市首長和代表會都改為官派或廢止,對地方派系是很大的打擊)、實質「台獨」……,當然林智堅這次喊新竹縣市合併,也脫不了是為自己的政治生涯找出路。

由於精省後台灣各縣市都已實質「直轄」,而地方政府升格或統轄區域調整又不是基於國土整體規劃,目的往往只剩下搶奪更多中央給地方的統籌分配款。只是除非中央願意撥出更多的預算給地方,不然各縣市搶的都是同一塊餅,這邊多拿那邊就少拿。刊登在2000年10月26日的這篇712期《新新聞》文章,就提到為了避免當時是省轄市的台中市升格,台中縣也積極活動申請升格,目地就是為了統籌分配款。(新新聞編輯部)

最近,同為民進黨籍的台中市長張溫鷹與台中縣長廖永來,為了台中市追求單獨升格為直轄市,還是與台中縣合併一起升格一事,「姊弟」鬩牆。台中市為了追求升格衝得太快,結果逼得原本主張一起合併升格的台中縣,不得不也呼應台北縣、桃園縣等人口早已超過升格門檻的行政區,要求升格為「直轄縣」。

台灣的區域發展向來嚴重不均,過去一直有「重北、輕南、棄台中」的俏皮話,正向的思考則是,台北、高雄兩大都會之外,台灣中部也應該有一個夠規模的直轄市,以支撐中部的區域機能,強化發展動力。從廖了以當台中縣長時代,與當時的台中市長林柏榕,即已多次談到縣市合併的升格構想。

事隔多年,最近,由於總統陳水扁選前承諾中部將有院轄市,以及中央修改地方制度法的動作,升格的美夢,似乎快要接近實現邊緣。

張溫鷹的大動作惹惱台中縣

談到升格,各方公認最理想的方式,是台中縣市合併,以一個擁有國際港、區域機場,商業都會、產業腹地、休閒功能齊全的大都會型態,堂堂升格為台灣的第三個院轄市。

但因為縣市合併牽涉到「地方區域劃分法」的修法,而嘉義市長出身,向來反對嘉義縣、市合併的內政部長張博雅,一上台就把〈地劃法修正草案〉,從行政院撤了回來,被急於爭取升格政績的台中市張溫鷹團隊,認為是緩不濟急。於是一方面以贈獎、送房子等方式,積極鼓勵台中住民將戶口遷入,另一方面也積極運作中央修法,降低門檻。

立法院副院長蔡其昌接受資深媒體人周玉蔻專訪。(Hit Fm《周玉蔻嗆新聞》製作單位提供)
立法院副院長蔡其昌2000年時為台中縣民政局長,也加入了台中縣市升格的論戰。(Hit Fm《周玉蔻嗆新聞》製作單位提供)

張溫鷹的種種大動作,惹惱了人口比台中市多,但原本希望等合併的台中縣。台中縣民政局長蔡其昌表示,過去台北縣、桃園縣都一直要找台中縣串連爭取升格直轄縣,但台中縣一直抱著要與台中市合併升格的立場,未積極回應;結果卻是議長顏清標所形容的「熱臉去貼人家冷屁股」,台中縣只好「被逼著也跳出來要求升格」。

其實如果不合併,台中市的水源區、發電廠、和計畫中的第三科學園區,都在台中縣境內,未來將面臨複雜的協調問題。照蔡其昌的說法,台中縣市「和則兩利、分則兩害」。根據縣府團隊的構想,與台中市合併的理想方式,是將人口稀少,境內多為山區,土地面積占縣境一半的和平鄉,獨立為一個原住民特別行政區,然後再合併。

但與廖永來同為民進黨的台中市張溫鷹團隊,為了儘速累積連任政治資本,顯然不想再等。剛開始,地方政府的積極動作,多少有點一廂情願的味道,直到中央最近出現修法上的戲劇性發展。

張博雅拿著母親許世賢史實彙編的書籍,強調向母親的公正無私看齊。(李順德攝)
在唐飛內閣任內,擔任內政部長的張博雅,因為對台中市升格不熱心,被當時的國民黨立院黨團力批。(資料照,李順德攝)

原本在唐飛內閣任內,內政部長張博雅還因為對台中市升格不熱心,被國民黨黨團力批。不過就在張俊雄接掌政院後不久,整件事情竟然急轉直下,地方制度法的行政院版修正草案中,出現將升格門檻降低為100萬人的「台中市條款」。台中市當然深受鼓舞,但早已符合原升格門檻125萬的台北縣、桃圔縣、彰化縣,以及一直期待與台中市合併升格的台中縣,當然都一起跳起來,抗議中央明顯偏心台中市。

起先,張內閣的這個舉措,被外界直接解讀為是陳水扁總統有意實踐選前讓台中市升格的競選承諾。其他早已符合人口門檻的地方政府,當然深表不平,台中縣長廖永來、縣議會議長顏清標,甚至率議會大隊人馬,北上抗議。

政府二級制讓廢省更徹底

不過仔細推敲《行政院版地方制度法》的修正條文,會發現,除了在第4條中,將門檻降低,第7條的修正其實更為關鍵。第7條的兩個修法關鍵,一是讓「縣」也可比照「市」升格,另一個則是將過去沒有規定的升格列入條文。

如果將第4條與第7條合併起來看,在突破「縣」級屬性限制後,由於法中明文規定,升格祇要地方議會同意,經內政部轉請行政院核定。則行政院版地制法的效果,不但將促使人口已超過125萬的台北縣、桃園縣、台中縣、彰化縣升格,目前人口已超過100萬的台南縣、高雄縣也將夠格升格,至於放寬門檻,只是讓積極爭取升格的台中市,不至於落後太多罷了。中央對修改《地制法》的布局,顯然不能只從實現競選支票來解讀。

從目前部分立委為地方升格請命的意見方向觀察,若行政院版獲得通過,縣級行政區可比照升格的條文也順利過關的話,未來會有一堆縣市都會排隊等升格,結果是台灣的行政區將祇有直轄市(縣),與「準直轄市」之別。

在政治效果上,精省之後,縣市基本上已經直屬中央,全部升格的結果,等於將省級更徹底夾殺,再配合鄉鎮市長官派,會將台灣的政治制度,推向中央與地方二級制。

另一個陰謀論的說法則是,縣市普遍升級,將相對削弱目前獨大的台北市的優勢,有利於壓縮陳水扁最大潛在敵人之一,馬英九的政治空間。

如果居住在台北縣,但每天要進入台北市工作的民眾,對目前台灣區域發展失衡的問題想必感受深刻。因為往往一橋之隔,台北市的馬路、公園綠地等公共設施,在規畫與施工品質上都遠遠超過台北縣。台北縣承受公司在台北市、工廠在台北縣的企業所製造的污染,但企業的稅收卻都繳給台北市。

縣市升格有助地方財政?

基於全國民眾權利平等的前提,像目前台北縣、市公共資源分配的明顯落差,顯然並不合理。

內政部民政司長劉文仕解釋,雖然《地方自治法》授權地方,有權自籌財源開辦社會福利等措施,但在某些憲法所保障的基本人權上,中央、地方,各級行政區內人民所享有的待遇應該平等。而目前的情形是,許多縣市國中小學的師生比為1:40,但台北市卻可以達到2:30;公務人員數與人口比,一般縣市約為1個公務員服務100位國民,台北市卻為2.8個公務員服務100位國民,對服務品質與公務員工作負擔,都明顯不公。

劉文仕說,直轄市因有政治圖騰意義,政府對其重大公共設施給予較多補助,無可厚非。但如果牽涉到國民基本權力,如受教權等,就不應出現如此落差。「未來如果全台灣各地都成為直轄市,這種不平等就會逐漸消弭於無形,等於是台灣地方政治體制的一次『無聲革命』。」現有的直轄市權力既不可能廢除,最快的辦法就是讓大家都升上來。劉文仕的分析,或許可以代表行政院方面,對調整目前台灣行政區劃分的整體思考方向與策略。

馬英九出席模範勞工頒獎典禮
1998年營業稅改為國稅後,剛接台北市長的馬英九起而為稅收短少向中央抗議。(資料照,總統府提供)

劉文仕也提醒外界,〈地制法修正案〉的第7條,才是此次修法關鍵。他證實,其實直到10月13日,行政院政務委員張有惠召開跨部會協調會時,廣為外界矚目的第4條「台中市條款」才正式被列入。不過第4條引起的即時新聞效應,顯然比影響深遠的第7條高。

在這次的升格熱中,普遍存在一個升格就有助於地方財政的迷思。其實台北市目前所以擁有高達30%的統籌分配稅款,是因為1998年營業稅改為國稅後,剛接台北市長的馬英九起而為稅收短少抗議,中央就將台北市上繳的營業稅,又換算為統籌分配款的成數,還給台北市。但未來如果地方紛紛升格,台北市又堅持要維持3成的統籌分配成數,對新升格的地區未必有助益。就算北、高兩市願意返讓,財政的餅就這麼大,加上大家都升格,財政是否真能因而改善,就更難說了。

不過,中央對各地方行政區立足點趨於平等的規畫,則有可能進一步地獲得實現。

(本文刊登於2000年10月26日出版的712期《新新聞》)

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