中國步步逼近CPTPP 拜登政府陷兩難抉擇

華府當局勢必無法袖手旁觀中國申請加入CPTPP,也使美國總統拜登(見圖)必須斷然決定是否啟動加入CPTPP機制。(資料照,美聯社)

對美國長期觀察中國事務的專家而言,中國於9月中旬宣布申請加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》(CPTPP)之舉並不意外。美國前總統川普2017年上任之初退出《跨太平洋夥伴協定》(TPP)後,在過去數年來,中國多次表明有意加入TPP或之後的CPTPP貿易協定,中國一旦加入CPTPP成功,以其經濟規模、外交手段以及軍事力量,必定將取得在此組織內的主導權。在此美中競爭態勢日益明顯之際,此舉很難不牽動美國政府敏感神經,華府當局勢必無法袖手旁觀中國的申請,也使美國總統拜登必須斷然決定是否啟動加入CPTPP機制。

美國考量加入CPTPP固然有出於經濟利益動機,但是國際政治的考量,特別是對中國的圍堵並加強自身的經濟安全,乃為美國重要貿易目標。

拜登與環太、美洲國家欲訂立貿易新規 並處理美中對抗地緣政治問題

美國2黨貿易政策基調自1970年代後,長期以來涇渭分明,共和黨主張自由貿易,鼓勵工商發展,而民主黨主張保護本國勞工,對國際自由貿易採限縮態度。川普可謂是反轉這項分界,通過實施關稅、產業補貼、進口配額或其他限制措施,保護國內產業免受外國「不公平競爭」。2017川普甫上任就將美國從TPP商議中撤出。與中國的貿易戰是川普最重要的議題之一,對中國徵收了一系列總額達4600億美元(約新台幣12兆7742億元)進口關稅。

美國前總統川普(Dnald Trump)(AP)
美國前總統川普通過實施關稅、產業補貼、進口配額或其他限制措施,保護國內產業免受外國「不公平競爭」。(資料照,美聯社)

拜登上台後較川普傾向促進貿易,除與傳統盟邦更緊密的貿易關係,也一併加強國家安全與國防合作。拜登競選時即主張將重新商議歐巴馬政府時代類似TPP或考慮參與CPTPP,使美國的經貿實力重返亞太地區。

另一方面,拜登主張對美國不公平的貿易的國家,例如:貨幣操縱、反競爭、傾銷或貿易補貼,採取更加積極執法行動加以制裁。與盟邦加強聯繫與合作,禁止各種虐待勞工或動物行為,建立更自由開放的貿易體系。總體目標為促進美國出口和增長,及取消不必要的關稅或貿易障礙,為美國勞工增加就業機會。藉由環太平洋合作夥伴關係與南美和北美國家重新談判經貿關係,不僅訂立一套貿易的新規則,亦一併處理美中對抗相關地緣政治問題。

CPTPP簽署國貿易依賴程度 中國較美國占優勢

就現有會員國的經貿依存度而言,中國顯較美國占有優勢。下表顯示,在目前11個CPTPP簽署國家中,有6個國家與中國貿易占其對外貿易總額的20%以上,只有汶萊、加拿大和墨西哥對與中國的貿易依賴程度較低(不到其貿易總額的10%),而且大部分國家對中國貿易依存度也都較美國為高。此外,中國已經對多數國家發展出政府間貿易合作關係,包括雙邊或區域自由貿易協定(FTA),其出口在中國市場享受優惠待遇。巨大的經濟利益令這些國家很難拒絕中國這個主要貿易夥伴的入會資格。

20211003-SMG0034-N01-邱萬鈞_CPTPP簽署國2019年與美中貿易占比、2020年國民生產毛額(GDP)
 

但另一方面,中國雖為世界上第2大的經濟體以及最大的貿易國,但其經濟制度和貿易體系具有相當缺陷,談判過程毫無疑問將曠日耗時。另外目前該組織中經濟實力最強(且皆已批准國)的日本、加拿大和澳洲,與中國在外交以及軍事上多針鋒相對,就算不否決中國的申請,也極可能對中國包括關於如何遵守CPTPP義務或改革計畫以縮小與CPTPP規定的差距提出質疑,進而延長中國入會談判進程。

中國與日澳加關係生變 美國有施力空間

雖然對多數CPTPP會員國來說,中國是比美國更重要的貿易夥伴,但中國與部分國家的雙邊關係每況愈下,對入會申請投下了相當的變數。例如中國回應澳洲一系列經濟與外交政策的方式,係限制澳洲產品(例如煤與農產品)進口並徵收懲罰性關稅,造成澳洲方面反彈,以至在國防上對中國採取更加防衛的態度。澳洲前總理艾伯特(Tony Abbott)9月底出席國會「CPTPP會員擴大調查」(Inquiry into expanding membership of the CPTPP)公聽會中甚至表示,即使可能會觸怒中國,澳洲仍然應該強烈支持台灣加入CPTPP。值得注意的是艾伯特所屬的自由黨(Liberal Party of Australia),目前是執政聯盟(Liberal/National)的多數黨。

澳洲總理艾伯特(Tony Abbott)(美聯社)
澳洲前總理艾伯特9月底出席國會「CPTPP會員擴大調查」公聽會時表示,即使可能會觸怒中國,澳洲仍然應該強烈支持台灣加入CPTPP。(資料照,美聯社)

中國與其他CPTPP的重要經濟體的關係也好不到哪去。中國持續針對日本商品的抵制,特別是汽車的貿易和投資限制,令日本由民間到政府都非常不滿。此外,儘管加拿大與中國簽訂了雙邊投資協定,但出於外交政策原因未能與中國啟動雙邊自由貿易談判。2國在涉及華為財務長孟晚舟的引渡案,以及隨後中國逮捕監禁2名加拿大企業人士的問題上,在雙方各自放人之後,仍然存在嚴重歧見。

對美國而言,還是有相當的施力運作空間,可以超車或至少與中國同時加入CPTPP。首先,其獨步全球高經濟自由以及高效率的企業環境、充分的財產權保障、以及高度執法效率,為全球各國工商發展的典範。除了與加拿大、與墨西哥高經濟依存度(如上表中所呈現),美國還可以援用美墨加貿易協定(United States-Mexico-Canada Agreement,USMCA)號稱為「毒藥丸」(poison pill)的第32條第10款,要求任何USMCA會員國家在與非市場經濟體(例如中國)進行自由貿易協定談判之前,提前與其他成員協商,藉由加拿大和墨西哥阻止中國的申請。該款規定如果任何國家認為其從USMCA獲得的貿易利益,會因另一會員國與中國的自由貿易協定而受到損害,則允許其提前6個月通知,退出該協定。

中國法規與國際標準還無法接軌 短期難獲准加入

由於USMCA可以做為美國政府貿易政策的勞工條件規範和執法程序,保護美國公司公平競爭的機會,實務上美國因中國與加拿大和墨西哥的貿易協定而退出USMCA的可能性不大,但也給了美國向加拿大以及墨西哥施壓的藉口。

加拿大對中國的積怨,以及傳統上與美國的關係,成為其友軍的理由無須贅述。墨西哥挑戰中國的成員資格的可能理由,主要是面臨來自中國進口競爭,使得其他國內製造業廠商生存倍受威脅,而且其出口品幾乎沒有可能受到中國報復。為鄰國服其勞阻止或延長中國談判的時程,利己也利人的順水人情、也可贏得其交換美加利益的籌碼。

2021年9月25日,被美國政府控告詐欺罪、被加拿大政府拘留的華為財務長孟晚舟返回中國(AP)
中國與加拿大在華為公主孟晚舟(見圖)的引渡案及中國逮捕監禁2名加拿大企業人士的問題上,在雙方各自放人之後,仍然存在嚴重歧見。(資料照,美聯社)

中國在關於國有企業、外商投資法律法規、知識產權執法、貿易資訊和勞動市場的標準方面,與國際標準還無法接軌。除非CPTPP成員國給予中國較長的過渡期以使其國內實踐符合該協議的義務,或者給予CPTPP特定條款的豁免,否則很難看出中國的近期申請獲得批准。

中提申請一石兩鳥 避免CPTPP讓台灣入會的防禦策略

近年來世界各國對地球永續發展、環境保護的問題皆納入各項磋商談判的議程中,這些項目勢必成為中國在貿易談判中與他國爭論的焦點。中國的官員並非沒有自知之明,除了可能心存僥倖期待其他CPTPP會員國放棄或降低一些入會標準,某些程度也是針對避免CPTPP可能讓台灣入會的防禦策略。

由於台灣早已開始與多國磋商加入,連一向謹慎的日本官員都打破了禁忌公開討論台灣未來參與CPTPP。面對中國在印太地區的軍事活動不斷增加以及人權問題,美國國會議員和拜登政府當局展現出對台灣越來越多的支持。其中一項具體行動就是美國與台灣重啟《貿易暨投資架構協定》(TIFA)談判。中國官員顯然想避免這些磋商演變成正式的雙邊貿易談判。

由已經完成簽訂自由貿易協定(FTA)會員國家數量來看,美中2國似乎旗鼓相當。目前會員國當中,澳洲、加拿大、智利、墨西哥、秘魯以及新加坡與美國已經簽訂了FTA。而已與中國簽訂FTA有澳洲、東南亞國協(ASEAN,其中汶萊、馬來西亞、新加坡、越南為目前CPTPP的會員國)、新加坡、紐西蘭、智利以及秘魯。由於東協有「10加3」自由貿易區的機制(10個正式的成員國加上中國、韓國、日本),因此日本在這當中如何運作,就成為影響到美國參與進程的關鍵。

例如日本是汶萊最大的貿易夥伴,這也給了日本一些操作的空間。目前南韓雖然尚未正式提出加入的申請,但總統文在寅已公開表達出參加的意向,且南韓已分別與美國、中國完成簽訂FTA。

2021年9月21日,南韓總統文在寅在聯合國大會發表演說。(美聯社)
南韓總統文在寅已公開表達參加CPTPP的意向。(資料照,美聯社)

另值得一提的是,英國已在中國以及台灣之前就提出加入的申請,成為第一個正式申請加入的「非發起國」國家。這對美國加入CPTPP投下另一個有趣的變數。

避免經濟影響力退出亞太 拜登恐對保護主義妥協

拜登政府目前面臨一個棘手的兩難問題。若是美國繼續在申請加入CPTPP上躊躇不前,等於將美國排除擴大貿易協定外,且若沒有美國參與,中國將在與現有CPTPP成員談判加入條款和時間表方面具有更大的影響力,甚至未來主導整個組織,無異於宣告美國經濟影響力退出亞太地區。

另一方面,美國國內(尤其是自詡為進步的民主黨內左派)主張應等到國內經濟改革實施,提高美國競爭力,再進行亞太貿易談判。拜登當局未來極可能將環保減碳、全球氣候變遷、勞工保障和人權條款包裹在加入CPTPP議題當中,與保護主義派做一些妥協。在11月亞太經濟合作會議(APEC)領袖會議前後,應該是一個重要的觀察時點。

*作者為美國波士頓東北大學財務金融系教授

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