居安悲歌!一夜惡火帶走46條人命 城中城火災燒出5大消防安檢漏洞

10月14日凌晨,高雄市鹽埕區府北路「城中城」大樓發生大火,死傷慘重,也讓老舊住宅公安問題再度浮上檯面。(資料照,美聯社)

10月14日,高雄「城中城」大樓火災造成46死、41傷,是台灣25年來單一建築死亡人數最多的火警。火場死者大多是老弱殘,除燒出社會底層的慘劇,也扯出行政機關、管理人及專業技術人員的責任問題。隨著檢方深入火場調查起火原因的腳步,即使政府緊急以修法來搶救威信,如不直面問題,公共安全隱憂仍在。

10月14日凌晨2時54分,高雄市府北路31號「城中城」大樓1樓突然起火燃燒,因為鄰近機場停車場停放50輛機車,加上大樓2至6樓是閒置空間,裡面都是易燃的裝潢材料,大火一發不可收拾。燃燒產生的大量黑色濃煙及熱能,開始沿著大樓安全梯、電梯、電扶梯及管道間等流躥,造成7樓以上的住戶受困並被嗆傷、嗆昏窒息甚至死亡;且因為起火點在1樓,高層住戶根本無法往下逃生。

這場繼台中衛爾康餐廳大火64人死11人受傷之後,25年來單一建築死亡人數最多的火警,也是高雄史上死傷最多的公安災難。何以致此,有幾大公共安全漏洞亟待釐清。

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漏洞一:缺乏防火牆,安全門早被拆竟無人管

檢方10月18日率消防單位重返城中城大樓勘查現場時,發現大樓各樓層的安全梯防火門、部分電梯門、甚至1至5樓電扶梯安全門都被拆去賣了。也就是這些防火門不見了,所以火災發生時,沒有起到防火牆的功效,將火隔絕爭取逃難時間,並產生煙囪效應,讓大火竄起,濃煙四冒,造成7、8、9樓的老弱殘住戶反應不及。

高雄地檢署於案發之初,根據現場調查蒐證,將1樓住戶「黃格格」以涉嫌過失致死罪嫌收押禁見。隨著案情逐漸明朗,勢必要循序追究高雄市政府工務局、消防局以及城中城大樓所有權人或管理權人的責任。

「今年6月30日發生在彰化喬友飯店的火災,造成4死悲劇,也是同樣類型,就在100天前,殷鑑不遠,為什麼政府沒有特別注意並加以防範呢?」吳鳳科技大學消防系助理教授盧守謙質疑,城中城是大樓,高樓層有人居住,從1樓起火,等火勢竄起,即使7至9樓住戶有裝設住宅用火災警報器且發生作用,住戶已身處火爐上,逃難程度高。

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6月30日,彰化喬友大樓火警,造成4死悲劇、其中包括1名消防員殉職。(取自彰化縣政府網站)

漏洞二:部分樓層停業不必申報公安檢查?

據調查,要保障1棟大樓或建築物的安全,就要通過消防安全檢查及公共安全檢查。消防檢查的項目根據《消防法》的規定,有滅火設備(滅火器、自動撒水設備、 室內消防栓等)、警報設備(火警自動警報設置、瓦斯漏氣自動警報器等)、避難逃生設備(緩降機、緊急照明設備等)、消防搶救上的必要設備(連結送水管、排煙設備等)。

公安檢查的部分,《建築法》的規定更為繁雜,包括防火避難設施,防火區劃、內部裝修材料、避難層出入口、走廊、直通樓梯、安全梯、緊急進口、屋頂避難平台、昇降設備、緊急供電系統、避雷設備、特殊供電等。

而不論消防檢查還是公安檢查,都有申報制度,就是大樓管委會或是所有權人、管理權人必須定期委託專業技術人員檢查,再向主管機關申報進行復查。消防檢查是委託消防設備人員向消防局申報,公安檢查委託建築師或執業技師向工務局申報。

2021年10月14日凌晨,高雄市鹽埕區府北路「城中城」大樓發生大火,造成慘重死傷(AP)
高雄市「城中城」大樓部分樓層荒廢已久。(資料照,美聯社)

城中城大樓於1981年完工啟用,地下2層地上12層的大樓,輝煌時期1至4樓是商場,5、6樓是電影院,12樓是餐廳,7到11樓是住戶。1999年一場火災後,1至6樓及12樓遭廢棄使用,7到11樓隔成套房租售。

如果,城中城大樓有管委會或是管理權人提出公安申報或消檢申報,並合格通過的話,火災應變力可能相對提高。可是,高雄市工務局表示,城中城產權複雜,無法依相關法令,由所有權人組成管委會,僅由原住戶自行管理,收取清潔費做簡易維護;此外,城中城因停業,商業部分未再使用,所以不在建管單位列管名冊內,又低於16層,無須進行公安申報,不用公共安全檢查。

不過,中華民國防火學會理事長林亮宇馬上投書媒體打臉高雄市政府,指未達16層且建築物高度未達50公尺以上的住宅,《建築法》早就開放縣市政府可以決定是否執行公共安全檢查申報,只是高雄市政府尚未執行而已。

康裕成議員拿出66年8月27日,城中城公開接受訂購當日的報紙報導,內容即提到七至十二樓規劃為小套房。(圖/翻攝康裕成臉書)
高雄市議員康裕成日前找出1977年8月27日的報紙報導,指城中城大樓公開接受訂購地內容提到7至12樓規劃為小套房。(資料照,取自康裕成臉書)

漏洞三:消防安檢不作為全因沒有管委會?

而對城中城大樓的消防安全檢查,高雄市消防局被批評沒有強勢執法。1名消防員指出,一般檢查如果不得其門而入,1次2次3次之後,上報長官聯繫建管、警察等單位聯合執法,不然就是開罰單給管理權人,「靠罰錢逼人出面解決,最後就是斷水斷電,而不是在門上貼檢查單等對方聯繫。」

這名消防員強調,檢查單上面只寫城中城大樓住戶,沒有明確載明住戶的管理權人名稱,依照他的經驗是沒有人會理的。

內政部營建署調查,像城中城這樣的大樓(7樓以上建築物),《公寓大廈管理條例》1995年上路前,核發使用執照的棟數有1萬8195棟,已成立管委會的棟數有9689棟,有8506棟尚未成立管委會。也就是說,營建及消防單位還要面對8506棟的高風險大樓。

2021年10月14日凌晨,高雄市鹽埕區府北路「城中城」大樓發生大火,造成慘重死傷(AP)
國內仍有近萬棟老舊建物未設有管委會。(資料照,美聯社)

然而,沒有管委會,政府消防安檢就無計可施嗎?今年4月間才說過「消防安全不能打折」的內政部長徐國勇10月18日在立法院表示,將根據《建築法》第77條之「建築物所有權、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全」等相關法規強力執法;並要修法讓8506棟高風險大樓也成立管委會,解決消防安全及公共安全檢查的問題。

但更進一步言,大樓設有管委會就能解決問題嗎?消防員工作權益促進協會副理事長李宗吾說,強制設立管委會是一回事,但如何透過公權力設立「公共安全設施維護基金」向住戶收取,不願繳納者可能就逕行將該住戶斷水斷電,才能有效管理,而不是全部交由管委會自行管理。

漏洞四:管理權人沒事?不做好消防安全卻少被追究責任

李宗吾表示,建立「消防安全設備檢修合格申報」也是重點,用戶主動檢查後提報消防單位,並擬具改善計畫書,改善完成後再提報消防單位,由消防單位視情況進行抽查。如果有不符標準情形,先裁罰再要求限期改善,才不會讓用戶有被動、僥倖心態,總是要等消防單位開罰單要求,才願意進行改善。

不過,中華民國消防設備師(士)協會榮譽理事長何岫璁擔心,這種限期改善的SOP下來,即有可能造成「消防空窗期」。他說,限期改善起碼要1個月期間,如果業者針對改善項目拖三拉四,甚至辦展延,即使開罰單也延遲繳納,可能就有半年的空窗期;這期間萬一出了事怎麼辦?如果情節嚴重,應該強力執行斷水斷電。

何岫璁說,城中城大樓住戶買不起滅火器,連防火門都拆掉變現的情況之下,成立管委會後,消安及公安檢查如果還是不合格,還是無法改善,怎麼辦?他更質疑:「難道城中城的管理權人或是房東,不知道防火門被拆掉嗎?他們不該負責嗎?」

2021年10月14日凌晨,高雄市鹽埕區府北路「城中城」大樓發生大火,造成慘重死傷(AP)
高雄市「城中城」大樓各樓層的安全梯防火門、部分電梯門、甚至電扶梯安全門都被拆去變賣。(資料照,美聯社)

有20多年消防工作及教學經驗的何岫璁說,消防及公共安全本來就是行政機關、專業人員及管理人等三方都應該負起的責任,才能維護社會大眾安全,現在是有專業人員(消防設備人員)不敢用,消防人員連公安檢查都要負擔查報;他去日本考察消防制度時,日本人都說台灣消防員是「SUPERMAN」,如何專注火災搶救?而真正要負起消防安全責任的管理權人卻很少被提及,只有認真追究管理權人的責任,未來才有可能做都市更新,照顧弱勢族群。

漏洞五:防災意識不足,連裝住警器都心存僥倖

身為基層消防員,李宗吾也建議,台灣增加消防人力之外,更要要建立全民公共安全的觀念,以鄰近的日本為例,防災教育是從小開始做起,這樣才能深植人心。李說,他有時會去推廣公安及防災教育,例如建議裝設住宅用火災警報器(住警器)的基本配備時,有些民眾對住家所有房間都要裝設,會怨說「不會那麼倒霉吧?」其實,這就是防災意識不夠所致。

一把火燒掉46條人命,暴露出台灣上至政府下至民眾,長年關於消防安全、公共安全觀念與執行上的漏洞或盲點,再不正視並採取行動修補、重建可行機制,如何確保未來悲劇不會重演?

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