顧爾德專欄:50年前2758決議有把台灣趕出聯合國嗎?

19871年10月25日聯合國大會通過2758決議文,外交部長周書楷黯然帶領中華民國代表們,退出聯合國。

1945年10月24日是聯合國宣布成立的日子,那一天被定為「聯合國日」。1971年的10月24日下午「中華民國聯合國同志會」會長何應欽在台北三軍軍官俱樂部舉行酒會,慶祝聯合國成立26年。副總統嚴家淦等兩百多位來賓參加了酒會。

聯合國同志會是個由官方策動、民間名義的團體,目的在對聯合國會員國進行遊說交流工作。何應欽在26屆聯合國日酒會中致辭,反對「姑息主義」,呼籲各國共同反對中共政權「混入」聯合國。

這也是中華民國最後一次舉行聯合國日的慶祝活動,因為一天後,1971年10月25日,聯合國大會以76票贊成、35票反對,17票棄權,通過了2758號決議文,也就是國府口中的「排我納匪」案,中華人民共和國取代了中華民國在聯合國席位。

這個決議通過當天午夜,外交部長周書楷在聯合國舉行記者會宣佈中華民國退出聯合國。隔天,總統蔣介石發表聲明,其內容重點包括:

對於本屆大會所通過此項違反憲章規定的非法決議,中華民國政府與全中國人民,決不承認其有任何效力。

毛共匪幫是中華民國的一個叛亂集團……目前大陸雖為毛共匪幫所盤踞,但以台澎金馬為基地的中華民國政府,乃是大陸七億中國人民的真正代表。

我要嚴正聲明:恢復大陸七億同胞的人權自由,乃是整個中華民族的共同意願,乃是我們決不改變的國家目標和必須完成的神聖責任。中華民國是一個獨立的主權國,對于主權的行使,決不受任何外來的干擾,無論國際形勢發生任何變化,我們將不惜任何犧牲,從事不屈不撓的奮鬥,絕對不動搖、不妥協。

全台各地也動員地方政府、議會、民間團體發表聲明對聯合國「荒謬決定」同表憤慨。宣稱要遵守蔣介石「處變不驚、莊敬自強」的訓示,「完成復國建國的使命」。

2021年10月9日,中國舉行「紀念辛亥革命110周年大會」,中國國家主席習近平發表談話(AP)
習近平在「中華人民共和國恢復聯合國合法席位50周年」紀念大會上說,聯合國2758號決議是「中國人民的勝利」(AP)

50年後美國發聲挺台灣返聯合國

在2758號決議文通過50周年之際引來美國為台灣遭聯合國排拒發出不平之鳴。首先是美國國務院亞太副助卿華自強批評中國「誤用」這項決議阻止台灣參與聯合國體系,

事後一連串外交骨牌效應隨之而來,1970年代成為中華民國在國際上最黑暗的時期。台灣成為國際孤兒,也讓台灣民眾開始反思「我是誰」?思索台灣的出路,也連帶催動了台灣內部要求改革的力量,這股力量一直累積到1970年代末的美麗島民主運動。不過,冷戰還在持續,在以美國為中心的「自由世界」經濟體系中,台灣這隻小龍正在活躍成長,台灣的經濟命脈沒有因為退出聯合國而被斬斷。

今年是2758號決議文通過50周年,中國也大肆紀念,領導人習近平在10月25日舉行的「中華人民共和國恢復聯合國合法席位50周年」紀念大會上說,聯合國2758號決議是「中國人民的勝利」。他還說,中國已經成為聯合國第二大會費國、第二大維和攤款國。

的確,中國在聯合國的影響力愈來愈大,也因此,台灣受到世衛組織(WHO)等聯合國下屬單位的排拒愈來愈強烈。但也在2758號決議文通過50周年之際引來美國為台灣遭聯合國排拒發出不平之鳴。

首先是美國國務院亞太副助卿華自強(Rick Waters)在10月21日華府智庫「德國馬歇爾基金會」(GMF)舉行的2758號決議通過50年的線上研討會中批評中國「誤用」(misuse)這項決議阻止台灣參與聯合國體系,並呼籲聯合國會員國應加入美國行列,支持台灣「有意義地」參與聯合國。

接著,國務院在10月23日發表聲明說,美國與台灣官員討論了如何讓台灣「有意義」參與聯合國事務。

美國國務卿布林肯(Antony Blinken)(AP)
美國國務卿布林肯10月26日上午發表正式聲明支持台灣參與聯合國體系。(AP)

2758決議文到底說什麼?

三天後,層級再拉高,國務卿布林肯(Antony Blinken)於10月26日上午發表正式聲明支持台灣參與聯合國體系。聲明說,美國和許多聯合國會員都視台灣為珍貴合作夥伴和值得信賴的朋友。支持台灣有意義參與聯合國體系不是政治議題,而是務實議題,也不違「一個中國」政策。他舉台灣沒能加人國際民航組織(ICAO),以及被拒於世界衛生大會(WHA)為例。他鼓勵所有聯合國會員國和美國一起支持台灣活躍而有意義地參與聯合國體系及國際組織。布林肯並指出,台灣參與聯合國體系符合美國在《台灣關係法》、美中三個聯合公報與對台《六項保證》為指引的「一中政策」。

美國此刻支持台灣「有意義參與聯合國體系」的理由夠強嗎?華自強為什麼說中國「誤用」2758決議文?這得回頭看看當年通過的2758決議文到底是什麼?這個決議文的主要內容是:

決定:恢復中華人民共和國的一切權利,承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表並立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法佔據的席位上驅逐出去。

台灣外交部在回應華自強發言的聲明就指出,2758決議只處理中國在聯合國的代表權,「並未授權中華人民共和國在聯合國體系代表台灣,更沒提及台灣是中華人民共和國的一部分。中華人民共和國刻意濫用該決議,施壓聯合國排除台灣人民參與聯合國體系……。」

的確,2758號只「驅逐了蔣介石的代表」,並未提到台灣地位,更沒說台灣不能參與聯合國體系。也就是台灣地位未定論。史學研究者汪浩也指出,1971年10月聯合國投票前夕,季辛吉再訪北京,周恩來對季辛吉說,他擔心的是阿爾巴尼亞的提案,因為這個案子沒有提到台灣,沒有處理台灣地位問題。

季辛吉(左)1971年7月9日密訪中國,會見周恩來。(取自網路)
季辛吉(左)1971年7月9日密訪中國會見周恩來,敲定尼克森訪華。(取自網路)

季辛吉訪中讓盟友懷疑美國挺台決心

雙重代表制沒能在聯合國大會通過,白宮也要負很大責任。當國務院系統忙著處理聯合國中國代權問題時,國家安全顧問季辛吉卻跑去北京會周恩來。

美國原本要在聯合國提議的「複合雙重代表」(Dual Representation Complex),即中華人民共和國取得安全理事會席位,台灣留在聯合國,不過未能成案。美國主張「雙重代表制」時也是用「台灣地位未定論」當法理依據。當年美國國務院發言人布瑞(Charles Bray)於4月28日宣讀聲明指出:「美國認為中華民國在對台灣與澎湖行使合法權力,是由於日本佔領台灣的軍隊奉令向中華民國投降之事實。我們(美國)認為台灣和澎湖的主權是尚未解決的問題,需等待將來的國際解決。」

當然,台灣地位的問題除法理因素也決定於國際權力結構。而雙重代表制沒能在聯合國大會通過,白宮也要負很大責任。當國務院系統忙著處理聯合國中國代權問題時,國家安全顧問季辛吉(Henry A. Kissinger)二度跑去北京會周恩來,安排尼克森訪中,並商談《上海公報》內容。

七月季辛吉首度秘訪中國時,總統尼克森(Richard Nixon)要他不能讓外界覺得美國不顧及台灣,但季辛吉一回美國白宮就宣布尼克森要訪問中國,聯合國的美國盟邦當然會懷疑華府是否真的挺中華民國留在聯合國。而對尼克森而言,聯中抗蘇當然比中華民國席位問題重要。前外交官沈錡在回憶中就指出,自尼克森宣布訪問北京,中華民國在聯合國的地位就完了。

更何況,在季辛吉首度訪中時,已對周恩來做出五項不利台灣的承諾:一、承認中華人民共和國政府是代表中國人民的唯一合法政府﹔二、承認台灣屬於中國﹔三、不支持「兩個中國」或「一中一台」的政策﹔四、不支持所謂的「台灣獨立運動」﹔五、不再提「台灣地位未定論」。國務院顯然不清楚季、周兩人的協議。不過這五項承諾多數在正式的公報中並未出現或經過修飾。

1969年10月蔣中正總統(左)在士林官邸接見美國國務卿魯斯克(中),右一為美國駐華大使馬康衛。(許捷芳攝/愛玉之家提供)
美國國務卿魯斯克(中)形容蔣介石(左)是個活在過去的人,不瞭解外在世界,有如幽靈。(許捷芳攝/愛玉之家提供)

蔣介石活在過去有如幽靈

美國前國務卿魯斯克說,蔣介石認為自己在國際上的影響力、對臺灣的角色和中國大陸的動態存著幻想。他說,蔣是個活在過去的人,不瞭解外在世界,有如幽靈。

聯合國席位問題,蔣介石也要負很大責任。

1970年,接獲駐日大使彭孟緝信函提到擔憂國際形勢時,蔣介石不引以為慮還在日記上說:「區區聯合國代表權之得失與我國之成敗無關也。」蔣介石一開始拒絕交出安理會席次,直到大勢已去才低頭;最後也並非堅持「漢賊不兩立」而主動退出聯合國,而是被2758決議文趕出。1970年副總統嚴家淦參加聯合國成立第25週年大會並和尼克森會談。回台後向蔣介石報告,蔣認為尼克森言行「虛偽欺詐,不誠無信」,聯合國問題「應作一中一臺之惡劣打算,不可不預為之計也」。

其實阿爾巴尼亞的提案已22年,年年提出卻沒能過關。蔣介石過於自信於自己具有國際影響力,美國前國務卿魯斯克(David D. Rusk)曾說,蔣介石認為自己在國際上的影響力、對臺灣的角色和中國大陸的動態存著幻想。他說,蔣是個活在過去的人,不瞭解外在世界,有如幽靈(ghostly figure)。

蔣介石的強硬立場也是受宋美齡影響,在聯合國問題上許多外交官都感到宋美齡的強勢,她曾在蔣介石招待台灣駐外使節的茶會上突然發言稱,處理外交事務,立場不能過於軟弱,「國有國格,人有人格」。當然,即使美國的雙重代表制通過,台灣留在聯合國,而中國擔任安理會常任理事,它當然會處處為難台灣,用其影響力把台灣逼出聯合國。

 

馬歇爾、蔣宋美齡、蔣中正攝於1945年12月22日(美聯社)
 蔣介石在外交政策上受宋美齡(中)影響很大。圖為馬歇爾、宋美齡、蔣中正攝於1945年12月22日(美聯社)

警惕50年前美國兩手策略

50年後,美國再度挺台灣「有意義參與聯合國體系」,台灣當然樂見;但是當年尼克森與季辛吉在台灣、中國兩邊玩兩手策略的歷史經驗,台灣也不忘記。拜登(Joe Biden)是一位比較會強調理想、理念的領導人,但現實主義邏輯依然對國際政治這盤棋有重大影響力。拜登最近受訪雖明白表示中國武力犯台,美國承諾會捍衛台灣;白宮、國務院後續聲明依然沒有跨出戰略糢糊的立場,因此也出現不少疑美聲浪。不論在協助台灣參與聯合國或協防台灣對抗中國進犯,美方都應該做出更具體明確、具有政策意義的正式聲明。 

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