還權於民或報復?學者籲修選罷法 提案、連署、門檻都要改

《選罷法》在2016年11月底大幅修正後,4年來已經進行了10次罷免投票。圖為立委陳柏惟出席罷免前一晚的音樂晚會。(資料照,黃信維攝)

10月23日罷免案開票後2小時,台灣基進唯一的立委陳柏惟走出團隊臨時在台中烏日高鐵站外搭建的開票中心,向支持者承認努力不夠,鞠躬向所有支持者致意。5年前《公職人員選舉罷免法》(以下簡稱《選罷法》)修法降低罷免門檻之後,類似的情況,在過去國民黨籍高雄市前市長韓國瑜、民進黨籍桃園市前議員王浩宇身上都出現過,陳柏惟成為第1位被成功罷免的立委。

《選罷法》在2016年11月底大幅修正後,4年來已經進行了10次罷免投票,小從村里長、大至縣市首長與立委,其中有5案成功罷免,藍綠與小黨皆遭殃,包括陳柏惟在內有幾位被罷免時的同意票數遠不及於當選時的票數,因此被質疑是「少數凌駕多數」。政治學者多認為《選罷法》仍有調整的空間。

「割闌尾」卡關 2016年修法大幅降低罷免門檻

《選罷法》修法有其歷史背景。2014年三一八占領國會運動後,民間團體欲罷免當初支持《海峽兩岸服務貿易協議》的國民黨立委,在網友投票欲罷免的7人當中,最後只有4人的罷免案達到第1階段提案門檻送件,且僅有時任立委蔡正元的罷免案通過第2階段連署,最後因未能達到罷免門檻而作收。

當時《選罷法》規定罷免案必須有2%選民提案,緊接著在30天內完成13%選民連署,而且還須經過投票率達50%、同意票超過50%的「雙二一」門檻,且罷免期間不得宣傳,高門檻讓「割闌尾」全部卡關。2016年國會改選後,修法將罷免門檻大幅降低,提案門檻降為1%、連署時間拉長為60天且改為10%,同意票仍須多於不同意票,但僅須達選舉人的25%即過門檻。

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陳柏惟罷免案通過後,《選罷法》修法的聲音再度浮上檯面。總統蔡英文也在臉書寫到,「這段時間以來的幾次罷免投票,也讓我們感受到,對於民主的發展,還有很多需要大家繼續努力的地方。」

台灣大學政治系教授王業立認為,罷免成案與通過門檻的修正必須就不同層次討論。首先,各級選舉因選區大小不一,而在人數規模上呈現極大差異。全國性的總統選舉有2300萬人,縣市首長可多達百萬、立委選舉則有2、30萬,村里長少則百人、多則千人,罷免門檻未必適用於所有選舉制度。

「只要選輸的一方強力動員,就有很高的成功機會」

王業立舉例,在2016年底修法通過後,第1個被罷免掉的政治人物是屏東縣南州鄉壽元村長陳明倫,全村僅有1033人,只要11人就可以提案,最後在277票同意的狀況下被罷免,「只要選輸的一方強力動員,就有很高的成功機會」。

另外,各級選舉當中,縣市議員與鄉鎮市民代表屬於複數選區,同1選區超過1人當選,每位當選人僅需獲得少數民意即可當選。而總統、立委、縣市首長、鄉鎮市長與村里長屬於單一選區,採相對多數決,由得票最多的人當選。

國民黨除舉辦座談會催票,更在中壢七大路口掛上大型看板,提醒民眾罷王活動。(柯承惠攝)
台灣大學政治系教授王業立認為,罷免門檻未必適用於所有選舉制度。圖為罷王活動宣傳看板。(資料照,柯承惠攝)

東海大學政治系教授沈有忠分析,縣市議員、鄉鎮市民代表與立法委員的性質雖然都屬於民意代表,但前2者屬於複數選區,不同當選人象徵多元的民意,當罷免成為同意與不同意2種選擇時,少數民意所代表的價值容易在過程中受到民意反撲。

沈有忠舉例,鳳山市議員應選8席,曾被發動罷免的市議員黃捷得票率僅9%,罷免方只要集體動員其他未能支持黃捷的民意就可以輕易罷免,也就是說,複數選區的罷免通過門檻必須重新設計,不只是調高或降低2種二元選項。

曲兆祥:以25%的投票通過門檻規定所有罷免案不合理

台灣師範大學政研所教授曲兆祥則認為,「以25%的投票通過門檻規定所有罷免投票不盡合理」,單一選區選舉的投票率與得票率一定多於25%,若只需要25%的民意就能罷免,對於當選人並不公平;然而這項罷免門檻對於複數選區卻又過高。

「罷免與選舉民意必須相當!」曲兆祥表示,未來《選罷法》修正,初步必須區分單一及複數選區,調高單一選區投票通過門檻,降低複數選區的通過條件。5年前修法過程中,2種選制的差異並不是沒人思及,時任中選會主委劉義周以沒有計算公式為由,仍決議訂定統一標準。

20170923-中選會主委劉義周23日出席「總統直選與民主台灣」學術研討會。(顏麟宇攝)
5年前修法過程中,時任中選會主委劉義周以沒有計算公式為由,仍決議2種選制採用統一標準罷免門檻。(資料照,顏麟宇攝)

若是針對單一選區,王業立指出,上次修法主要是將提案、連署與通過門檻都調降,前2者並沒有太大的問題,主要是25%的同意票比例需要檢討,不過國際上並沒有太多經驗可循,也沒有1套標準的計算公式,這2天有人喊出30%、35%的調整方向,都有待朝野政黨平心靜氣討論。

沈有忠:提案與連署門檻過低,情緒動員就容易成案

沈有忠則認為,目前25%的同意票主要是考慮到單獨舉行的罷免案投票率不如大型選舉高,比起提高投票通過的門檻,更應該檢討提案與連署的門檻,「世界各國少有罷免制度,但台灣的提案與連署門檻是我目前所知最低的。」

針對提案與連署門檻的反省方向,與曾任政治大學選研中心主任的劉義周在5年前修法時的想法不謀而合,劉義周曾在答詢時提到,「降低提案我同意,但要成案我覺得要審慎,因為成案的意思就是要花公共資源。」

沈有忠認為,目前1%與10%的規定容易達標,尤其罷免方只要透過情緒動員選民,就容易成案,而讓整體社會投入大量資源因應。王業立則認為所有的罷免都有「報復」性質,落選方最終在過程中動員支持者投票,將使社會分歧的狀況更加嚴重。

沈有忠也以陳柏惟罷免案為例指出,罷免案宣傳期間遇上國民黨主席選舉激化選情,讓民進黨全黨上下都發聲表態,最後成為2黨對決的犧牲品。不過,在修法前後的2%與1%、13%與10%之間,究竟門檻要怎麼調整,他沒有明確的答案,認為仍須社會討論。

20211023-立委陳柏惟罷免案23日過關,陳柏惟18時許上台發表演說。(黃信維攝)
東海大學政治系教授沈有忠認為,陳柏惟罷免案宣傳期間遇上國民黨主席選舉激化選情,讓民進黨全黨上下都發聲表態,最後成為2黨對決的犧牲品。圖為立委陳柏惟於罷免案過關後上台發表演說。(資料照,黃信維攝)

王業立:審慎思考人民是否有罷免民意代表的權利

長遠而言,王業立認為,未來在修法過程中必須審慎思考人民是否有罷免民意代表的權利,畢竟民意代表象徵特定民意,且具有言論免責權,不應以罷免限制他們的行為表現。少數有罷免制度的國家,美國僅針對州長有罷免權、日本也是針對地方行政首長;英國是唯一可以罷免國會議員的國家,但必須以涉及刑案為前提。

在罷免案後,任何政黨的修法聲音都可能被認為「輸不起」,但頻繁罷免所造成的社會傷害,卻是由全民承擔。「還權於民」是美好的理想,但負責任的政黨政治應該擘劃有效的制度框架,才能避免罷免淪為落選者的情緒出口。

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