歷史新新聞》20年前加入世貿的困境,哪些到今日仍在申入CPTPP複製貼上

台灣當年申請加入世界貿易組織,同樣遇上了「中國麻煩」。(資料照,美聯社)

為什麼我們要回顧這篇報導

近日台灣和中國分別申請加入CPTPP的動作,讓台灣和中國在2001年同時加入世界貿易組織(WTO)不斷地又被提及。不過距2001年11月11日台灣正式加入WTO已整整20年,台灣在要加入各式國際組織所遇到的問題仍是同一個──中國。

當年加入世貿台灣遇到的「中國」問題和現在的差異在哪?台灣和中國共同加入世貿組織20年後的現今,彼此經貿關係變化又有多大?當年認為可以藉由加入世貿組織來解決的台海兩岸爭議,到底解決了沒有?而一直被CPTPP新聞提到的「世貿模式」,到底是怎樣運作的?

這篇刊登於2001年3月29日出版的501期《新新聞》的文章,是由當時任職於美國賀蘭國際法律事務所合夥人的黃維幸所撰寫,讀者們可以比較一下當時台灣加入WTO、和現在台灣申請加入CPTPP,有哪些相同的難處,有哪些當年的難處現在已經不再是問題,又有哪些是當年沒有、過20年後的今天新產生的困境。(新新聞編輯部)

折騰15年的中國大陸參加世界貿易組織(WTO)問題,似乎可以在今年落幕,而夾纏中國大陸入會問題而擱置的台灣入會申請,也應該因此重新浮上檯面。大部分人一向以為兩岸應該可以同時入會;而入會之後,同受世貿條約的拘束,因而忽略了兩岸入會前後可能帶來的複雜問題。

會員關係的複雜糾纏

雖然中國政府表示,台灣可以參加不以主權國家為條件的經濟、社會或文化性質的國際組織,對於台灣進入世貿的問題,中國政府公開宣布的立場是:台灣必須是以「中國的台北」(Chinese-Taipei),做為權宜(adhoc)辦法入會。它並沒有說過如果台灣以「台、澎、金、馬獨立關稅區」的名義申請,中國不加阻擾,在中美因世貿入會問題的談判中,中國大陸對美國的秘密承諾,固非外人所能得知,而美國在去年10月談判後通過的法案,也只能表示:中國入會之後,台灣入會申請應成為下一個議案,美國並應強力反對阻擋台灣入會的企圖。

可知中共的承諾與認知,與其他會員國並非必然一致。

因此,台灣能否順利在中國大陸之後入會,當然要看這些分歧能否事先化解。

不論台灣以何種名義入會,中國大陸與台灣雖能同時成為世貿會員,兩岸並不必然發生世貿條約下的權利義務關係。根據《世貿組織成立協定》第13條的規定,會員可以在成為會員之前,通知世貿組織的部長會議(或部長會議沒有召開時的會員大會),引用「排他條款」(opt-out),不與會員或申請的會員發生條約關係,中國大陸或台灣在台灣入會之前會不會引用,或值不值得引用「排他條款」,當然是一個有待考慮的問題,也要看入會前的談判如何而定。

江澤民
中國同樣在2001年加入世貿組織,當時中國領導人為江澤民。

但是以中國大陸對「兩個中國」的敏感,世貿條約對台灣大陸政策的重大衝擊,兩岸的任何一方選擇「排他條款」,並非毫無可能,甚至在某種默契之下,台灣引用「排他條款」暫時濟急,可能還是兩岸同時保持顏面的一種下台階。

即使兩岸都不引用「排他條款」,因而造成兩岸在世貿條約下的一定條約義務關係,在發生重大變化之時,兩岸任何一方如果能得到3分之2會員的同意,也有可能根據關貿總協定的規定,免除總協定的適用。當然,兩岸各方在條件符合下,也都可以引用保護措施、反傾銷或反補貼的辦法。因此,兩岸在世貿組織內,也不一定能相敬如賓,和平相處。

解決爭端的程序問題

如果兩岸發生貿易糾紛,依據世貿組織解決爭端的規定,會員必須與爭端的他造進行協商,協商未果,還可運用協調或仲裁等辦法試圖解決,解決不了,可以訴諸世貿3至5位專家組成的小組,小組通過各造的文書及言詞辯論做成報告,提供爭端委員會(實即大會)採納,在正式採納之前,還可上訴,採納的報告有如判決,要求敗訴的一方改正貿易措施,在一定期間沒有改正,世貿組織即可授權原告會員,採取例如撤回關稅減免等救濟辦法。

論者以為這應該是兩岸良性協商的一個好的開始,可是問題是中國大陸一向以台灣公開承認一個中國原則,做為兩岸會談的前提,中共是否願意把世貿的爭端程序當成例外?或者台灣會不會接受這個條件?協商不成或無法進行協商,會員固可訴諸爭端小組法律解決,中共在「兩個中國」的陰影之下,願意和台灣在國際舞台上平起平坐,甚至脣槍舌劍,你來我往?這可能要看案件的內容和爭端的性質,不能一概而論了。

就算世貿組織對爭端做出了決定,會員會不會遵守也在未知之數,即使是敗訴,通常的救濟辦法是敗方自行矯正或勝方撤銷減免,以中國大陸而言,除非在兩岸全面通商之後,台灣對某些大陸產品或服務有廣大的容納量,使撤銷關稅減免成為不可忽視的行動。

這些救濟辦法,並不一定會有實效。再者,中國大陸一向以「一國兩制」為解決台灣問題的方針,對台灣的制度,承諾50至100年不變,而台灣更是希望兩岸是井水不犯河水,世貿的爭端程序,使兩方均能干涉他方的貿易投資政策,這豈不是與「互不侵犯」的用意,大相逕庭了。

所以,即使兩岸同時入會,對與爭端程序運用的發展,其中的變數也不少,無法保證一定如某些觀察細期望。

兩岸貿易法規的衝突

1993年,台灣通過了《貿易法》,根據此項法律,台灣對外國的某些貿易行為,可以採取安全措施,以及反傾銷、反補貼辦法,甚至在外國採取這些措施之時,還可使用對應辦法。

中國大陸在1994年也通過了類似的法律,而在1997年,更通過其實施條例進一步擴大其反傾銷及反補貼的適用,與台灣的《貿易法》規定非常相似的是:它也規定他國採取反傾銷或反補貼行動之時,中國可以採取報復措施。

香港警察在街頭拘捕「反送中」抗爭者。(美聯社)
中國的「一國兩制」實驗在香港完全失敗,圖為香港警察在街頭拘捕「反送中」抗爭者。(資料照,美聯社)

問題是兩岸此種規定,不僅與世貿有關傾銷及補貼嚴密的規定有違,而且為兩岸貿易的互動平添衝突的因素。加上兩岸對於此種貿易法規的解釋與執行,實無任何實踐經驗,如果一方勉強採取單方措施,更是增加兩岸貿易衝突的可能性。中國大陸最近四、五個對付俄國、日本及韓國公司的反傾銷案件,無論調查、審理、決定、解釋,處處捉襟見肘,步步漏洞百出,將來兩岸都是會員,情況並不自然改善,入會世貿,則不一定是兩岸對話的良性機制,或可能是增加對罵的擂台了。

最惠國待遇及國民待遇

最惠國及國民待遇這兩個反歧視規定,可以說是世貿條約義務的兩個基石,貫穿有如關貿總協定、服務業貿易協定,及有關貿易的智慧產權協定等重要條約,在最惠國條款之下,會員給另一會員的待遇,所有會員自動享有,根據國民待遇條款,所有會員國的國民,都享有與本國國民相同的平等待遇,這就是為什麼台灣雖然一直沒有和中國大陸就貿易條件進行談判,將來兩岸仍然有規可循的部分原因。

但是在就兩岸貿易關係而言,這兩個條款卻帶出一些法律問題:以中國大陸而言,它對台之法律地位並非十分明確,既稱台商為台胞,所有台胞的經濟活動,卻一向准用對外國人的法規,另一方面(例如稅收),卻又有時給予台商某些優惠待遇,這些做法,不是與最惠國待遇有違,就是與國民待遇的要求不合。

而台灣依據兩地區的《兩岸人民關係條例》,對待大陸地區人民的管制,除了部分例外,實更甚於外人,而對通商及投資的禁止及限制規定,則更為嚴苛,這些限制,在最惠國及國民待遇的要求下,除安全措施等臨時辦法外,實在難以為繼。只有全盤瓦解,因此,兩岸入會將帶來對兩岸關係極為困難的適應問題。

區域經濟整合的難題

但是最困難的適應問題,恐怕是市場大為開放後所帶來的衝擊,根據台灣一項研究,進入世貿將對台灣即刻造成每年53億美元的貿易損失,而以中國市場之大,也只不過增加外銷約50億美元,而且主要還依賴短期的,無論如何在2005年形將完全貿易自由化的成衣紡織產品、其他投資及服務業的開放所帶來的壓力與經濟後果,則無法準確估計。西方學者最流行的看法是,開放市場是改革中國大陸國企的唯一辦法,如此說來,再加上東歐及蘇聯的先例,國企之紛紛落馬,也是入世貿必然的結果之一了。

「大難臨頭,出路何在?」台灣一些專家,也並非絲毫沒有警覺,所以蕭萬長提出兩岸建立共同市場的主張,宋楚瑜則主張效法歐盟,依階段性達到完全經濟整合,中國大陸除了一度提出本人看來並無太大實質意義的加強亞太會議的區域合作之外,似乎也還沒有明顯的主張。

以「比較利益」為理論基礎的國際自由貿易制度,認為經由互通有無、區域分工,一個經濟地區可以將生產因素的利用達到最高效益,因此,貿易的障礙越小,總的經濟效用就越大,兩岸經濟的整合,就是希望以兩岸經濟開放所得來的區域效益,彌補兩岸入會至少是短期帶來的損失。

而此種區域經濟整合也為《關貿總協定》第24條所認可,並廣為世貿會員使用,像瑞典諾貝爾經濟學家米爾斗(Gunnar Myrdal),甚至認為區域經濟整合是發展中國經濟發展的必要方法之一(所謂「窮人倶樂部」)。

當然,經濟整合只是一個構想,其中牽涉到許多細節,而且像歐洲共同市場這種較高程度的整合,也非一蹴可及,同時也有關制度、政治、文化的相應整合,恐不是台灣一時所能接受,但是較低層次的整合,像是自由貿易區,以內部的自由貿易,而不觸及外部的關稅,短期受益的雖是台灣,應該是比較可以同時為兩岸所接受。

兩岸的互動,雖因入會世貿而增加了許多變數。如果能夠拋棄一些僵化過時、有時又不合經濟規則的觀念,當有創造雙贏,而非零和的局面。

(本文刊登於2001年3月29日出版的501期《新新聞》)

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