公投全解讀2》公投法修什麼?藍綠修法背後政治算計全揭露

2018年九合一選舉因公投綁大選,民眾大排長龍投票。(資料照,美聯社)

立法院2017年修正《公投法》打破「鳥籠公投」後,2018年公投綁大選出現投票大排長龍、選務無法負荷的情況,讓民進黨改弦易轍再修《公投法》將公投與大選脫鉤,遭國民黨譏笑為「鐵籠公投」,提出公投案要讓公投與大選合併處理。兩黨修來修去,一部號稱還權於民的法律,卻充滿政治算計,到底要怎麼修,才能真正符合人民需要?

2017年12月,立法院三讀通過《公民投票法》部分條文修正案,總統蔡英文在臉書上肯定此法案指,「打破鳥籠、還權於民,這是人民做主的歷史時刻」。接著2018年民間公投案大噴發,公投綁大選那一天,除了舉行地方選舉,還一口氣舉行10項公投案,造成民眾投票大排長龍、一邊開票一邊投票的窘境。

打破鳥籠後卻關入鐵籠?

各界對這一次公投亂象罵聲連連,前任中選會主委陳英鈐在此爭議聲中請辭下台,而當時敗選的國民黨台北市長候選人丁守中更在提選舉無效訴訟時,怒指「公投亂大選、公投礙大選」。2019年民進黨以人數優勢,在立法院火速召開臨時會,推翻自家神主牌公投綁大選的主張,通過新版《公投法》,讓大選與公投錯開,變成每兩年辦一次。

藍營不滿民進黨髮夾彎痛批為「鐵籠公投」,因而在公投戰場上,由前國民黨主席江啟臣提出公投案,主文為「你是否同意公民投票案公告成立後一個月起至六個月內,若該期間內有全國性選舉,公民投票應與選舉日同日舉行?」等於是將《公投法》修正為可綁大選。

兩黨把一部實踐直接民主、還權於民的《公投法》修來修去,民眾到底該有一部什麼樣的《公投法》,才能真正為公共政策做出決定。

首先,兩黨第一個爭執的焦點就是兩者行政成本到底差距有多少?根據中選會資料顯示,2018年選舉、公投分別花費31.9億元與15億元經費,共計46.9億元,而當時公投案有10案,估計一案約1.5億元。而這次年底的公投綁大選,中選會向《新新聞》記者指,本次全國性公投4案,所需經費約13億5996萬元,選務防疫經費2億4202萬元,合計16億199萬元,若扣除今年防疫經費,公投案獨立進行等於一案必須花費3億多元。

20211110-SMG0034-N03-唐筱恬_公民投票與選舉合併、分開成本比較
 

民主代價昂貴,成為《公投法》交鋒重點,不過中山大學政治所教授廖達琪反而認為,人民參與公共事務是基本保障,不能單用價錢來衡量,反而是公投若沒大選光環,造成投票率降低,讓公投形同虛設、不具代表性,才是浪費國家資源。

同時進行、分開辦理?各國不相同

而公投與大選日同時進行或分開辦理,全世界各國都有,例如美國公投與大選同時進行,而瑞士則是分開舉行。廖達琪分析,瑞士是公投與大選日分開,但為了提高投票率設下許多配套措施,除了每個議題都有1年時間可討論外,人民投票時間長達1星期,而且投票地點會設在人多的熱鬧區,也開放郵寄投票,因此瑞士公投投票率可一直維持4成左右。

中央研究院法律學研究所副研究員蘇彥圖認為,公投與大選分開或合併兩者各有好處,重點是如何設計公投流程,讓社會民眾對複雜的政策選項,有更充分的討論、深思熟慮後做出決定,才符合公投的本意。

蘇彥圖進一步建議,公投案提出後,可與下下次選舉合併投票(例如2021年提案,2022年大選不合併投票,2024年大選才合併投票),這樣每項議題至少有兩年時間討論,讓公投來解決社會問題,而不是變成政客炒短線工具。

無論是公投與大選日合併或分開舉行,台灣對公投的理性討論付之闕如,只見兩黨全力總動員,將人民投票決定國家未來的大事,簡化成「四個同意」、「四個不同意」,就連公投辯論會都沒有。一名住在台北市的陳姓民眾說:「確實目前仍然不知道公投案內容為何?打算投票前再上網查詢」。

再一個月就投票,民眾仍霧煞煞

距離四大公投案僅剩下1個多月,民眾對議題仍霧煞煞。中選會將在明起展開5場電視意見發表會,正、反雙方也分別派出代表說明。不過從過去大選電視辯論會等經驗來看,會看電視說明會的人恐怕少之又少,對議題的認識仍然是靠政黨宣傳,像是民進黨展開百場下鄉座談會,國民黨則要在全國各地舉辦1218場街頭宣講,另外兩項由民眾提出的公投案「珍愛藻礁」、「重啟核四」在沒有政黨奧援下,議題能見度不高。

廖達琪觀察,由於公民團體宣傳管道少,人民對保護藻礁議題認識有限,僅看到經濟部長王美花經常出來解釋,但民間團體能見度就比較低,變成資源不平等,政府方永遠占優勢。廖達琪建議,像是瑞士就由政府出資聘請律師,協助公投提案民眾撰寫法律文字,而台灣應該成立第三方單位,協助公投提案者宣傳內容,讓民眾有更多了解。

20211110-副總統賴清德10日出席「四個不同意 台灣更有力」公投說明會台北市場次。(柯承惠攝)
執政黨積極舉辦公投說明會,連副總統賴清德都上場主講。(資料照,柯承惠攝)

珍愛藻礁公投領銜人潘忠政說,他們發起保護藻礁運動,一開始抗爭確實都只有一些小眾媒體在報導,是奮鬥了很久才引發社會大眾注意,他們也放懶人包在官網供民眾下載、宣傳,成為一場真正的公民運動,如果政府能撥經費給予民間團體進行宣傳,讓人民更有機會了解公投議題,也有助於提升國家人民的公民素養。

另外值得注意的是,由江啟臣提出公投綁大選提案,主文為「你是否同意公民投票案公告成立後一個月起至六個月內,若該期間內有全國性選舉,公民投票應與選舉日同日舉行?」內容最近引發政治學界討論。因為端看提案主文,若公投提案剛好遇到大選才合併,反之若無大選,6個月內仍然要辦理,並非所有的公投都併入大選。

蘇彥圖分析,這樣變成想要併大選的公投提案人必須把日期算得很精準,推算連署所需時間、預留公投審查的時間等,才能併入大選;但也有可能有提案人早早就連署好,變成獨立投票,這樣仍然造成年年選舉的狀況,並沒有減輕選務行政成本。

「之前公投綁大選時就是這樣規定的,為何以前沒有這樣的疑問呢?」江啟臣說,大部分提案人會選擇對自己有利的提案方式進行,發起人不想合併大選,自然會在沒大選時提,發起人想合併就會在有大選時提案,而公投連署成本高,發起人為了公投過關,自然會希望在合併大選日時舉行。

事事都公投在台灣恐成趨勢

無論《公投法》如何修正,事事都公投在台灣恐怕成為趨勢,如何利用科技降低選務負擔,仍然是一個必須面臨的問題。然而公投電子連署已立法3年多,中選會也對外稱電子連署系統已在2018年12月建置完成,但電子連署至今沒有上路,「全國性公投不在籍投票法」草案則是在朝野互不信任下,仍然躺在立法院龜速審查中。

「選舉公正性很重要」,蘇彥圖引美國近期案例指出,美國大選因疫情關係,大部分人採用郵寄投票,儘管沒有發現嚴重舞弊與詐欺,但川普(Donald Trump)支持者仍因郵寄投票關係,不相信美國總統拜登(Joe Biden)當選。台灣若要採取通訊投票、電子投票等不是不行,必須在社會擁有信任度的狀況下才推行,不然就用最古老也是最保守的方式最好。

2021年1月6日,支持美國總統川普的暴民攻入國會山莊,與警方暴力衝突(AP)
2021年1月6日,支持川普的民眾攻入國會山莊,和通訊投票造成的疑慮不無關係。(資料照,美聯社)

而廖達琪則認為,不能因為政黨相互不信任,就什麼事都不做。她舉例像是已採電子投票的國家愛沙尼亞,中選會會宣導人民網路投票要到隱密地方插卡等。台灣若推不在籍投票、郵寄投票等,一開始一定也會遇到困難,不過政府、人民都必須踏出第一步,慢慢學習。

歷經2018年10項公投案,以及今年年底正要舉行的四大公投案,台灣到底從中學到了什麼經驗?記取了什麼教訓?兩大黨都能夠誠心檢討改善,才是真正深化民主,做到蔡英文口中的「還權於民」。

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