林孟皇專文:當法官不再是「官」,才是台灣司改成功時

2012年「法官籲請改革最高法院行動聯盟」提出10大改革訴求,如今仍有1項仍待努力。圖為該聯盟參與者,左起林孟皇、林臻嫺、蔡志宏、蔡炯燉、張升星、錢建榮、侯廷昌。(法官林孟皇提供)

台灣的司法沉痾,嚴重到必須由總統出面召開司法改革國是會議。然而,蔡英文一上任總統就召開會議,各項改革方略也一一上路,民眾卻還是無感,司法公信持續低落。只因為光有制度的變革是不夠的,法官素質的提升及擇優汰劣才是關鍵。而如何用人唯才,破除法界的做官心態,更是重中之重。最近幾樁司法首長人事案,或許讓我們看到改革的春天。

2012年司法節前夕,500多位各級法院法官發起連署,要求慎選最高法院院長。其後,筆者與一群志同道合之士,籌組「法官籲請改革最高法院行動聯盟」,不僅拜會總統,並提出10大改革訴求。施行長達70年、被前大法官吳庚批評為「國恥」的「保密分案」制度即因此遭到廢除,其餘訴求也成為近幾年來最高法院推動改革的主要指南。

當年「法官籲請改革最高法院行動聯盟」的改革活動,日本《朝日新聞》做了特別報導。(林孟皇提供)
2012年「法官籲請改革最高法院行動聯盟」的改革活動,日本《朝日新聞》做了特別報導。(法官林孟皇提供)

如今多數訴求大致實現了,尚待努力的就是「訴求9:最高法院應用人唯才,貫徹多元進用與法官無大小的理念」。

當年頗具改革理念的司法院人事處長梁宏哲與我等的理想,就是希望在最高法院籌組一個成員涵蓋法官、學者與律師的合議庭,以發揮「鯰魚效應」。可惜的是,10年過去了,別說沒有律師直接派任最高法院,迄今甚至沒有任何一位學者轉任法官。縱使是從下級審法官中晉升,是否擇優選任、適才適所,亦頗有疑義。

解決司法病症首重滌除法界的做官、升官與年資期別文化

其中關鍵,可能正如筆者多年前在〈給許宗力院長的公開信〉中所提:「如果要解決這些司法的病症,除了必須儘速推動訴訟制度變革之外,更重要的是滌除法界的做官、升官與年資期別文化,用人唯才。」

終審法院法官的選任重要,司法首長的擇優派任亦不可偏廢,畢竟法院院長是最能掌握所屬法官是否違法犯紀並有權監督的人。然而,由於台灣的法院院長都是法官們自己人說了算,司法首長大都不是以公共福祉為考量,而是把「和諧」、「與人為善」做為主要執政方針;別說防範於未然,在法官發生違失行為後,為其文過飾非更是常態。最近立法院在審議司法院2022年度歲出預算時,為求各級法院院長積極落實職務監督,決議請司法院就如何強化首長問責之事提出報告,實乃正確之舉。

總統蔡英文在最後總結時表示,這是一場有意義的司改會議,因為邀請了過半的非法律人來參加討論,讓司法改革不會侷限於法律人的觀點。(取自總統府司法改革國是會議總結會議直播)
蔡英文在2016年首次當選總統後,隨即召開司改國是會議。圖為蔡英文在司改國是會議做最後總結。(資料照,取自總統府司法改革國是會議總結會議直播)

其實,法界的人事任用、司法行政與企業管理並沒有本質上的差別。為解決長期存在的贓證物管理弊端,近日法務部向企業界取經,即是最佳例證。過往台灣司法的人才選拔一向狹隘,加上都是出身「司法官班」(司法官特考及格、在法務部司法官學院接受2年的養成教育),特別重視論資排輩(期別)、乖順服從,而衍生不少後遺症,或許也可參酌企業人才的進用之道。

美國管理學家詹姆.柯林斯(Jim Collins)自1435家企業篩選出11家從優秀到卓越的公司,抽絲剝繭分析而完成的《從A到A+:企業從優秀到卓越的奧祕》(Good to Great: Why Some Companies Make the Leap... and Others Don't)一書,指出這些公司成功的關鍵與祕訣,完全顛覆傳統思維。例如,該書提到:「員工是公司最重要的資產」這句老話說得不對,因為在企業「從優秀到卓越」的蛻變過程中,員工不是最重要的資產,「適合的人才」才是。

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我從該書引伸得出:「個性、工作倫理、基本智商、能否堅持承諾和價值觀」,才是決定誰是「適合」從事司法工作的選人標準;如果找對了人,他們會竭盡所能,為建立一個優質、卓越的司法體系而努力,背後的驅動力不在於他們能從中「得到」什麼好處,而是他們不可能降低自己的標準。期盼攸關法官、檢察官、律師及法制人員四合一考試的「法律專業人員資格及任用條例草案」通過後,可以選拔出不僅會考試,同時又熱忱憐憫、富同理心與果斷力的法官人才。

平等對待「律轉班」 法界文化一大進步

2021年歲末年終,幾位友人在法官學院院長張升星新上任之際,提到該學院剛結訓的第11期「律轉班」6位學員中,有一位因為成績未達標,無法獲得分發之事;同時也論及出人意料的張院長派任案,台灣公民社會與法官社群能否理解其中所彰顯的意義。1月11日是一年一度的司法節,正好可藉此剖析闡述。

「律轉班」指的是申請轉任法官的律師,在法官學院接受職前研習,經評定合格後,始得派任法官。這些事業有成的律師經過嚴格的身家與執業品質調查,放下多年經營的事業,並在院、檢接受訴訟實務與司法倫理的研習後,卻仍可能被刷掉、律師事業得重來,相較於「司法官班」,他們必須接受較為嚴格的檢驗。

依照筆者的瞭解,截至目前為止,台灣共有150位律師轉任的法官,約占全國總計2100多位法官的7%左右。雖然進用人數仍未達理想,但相較於早期因稀有而受法界的「另眼看待」,目前的平等對待、人事處長是由律師轉任的陳美彤擔任來看,可算是一大進步。

猶記得10幾年前司法院原本有意延攬黃虹霞律師轉任,卻因為部分法官不能接受資深律師直接派任高院法官,因此功敗垂成;沒想到事隔多年後,她卻獲提名而直接擔任大法官,說來格外諷刺。

法官若盼「飛黃騰達」恐致自我抑制和順從上級

台灣像許多歐陸法系國家一樣,採取的是職業化官僚與長期任職制。這不可避免地產生學者羅傑.科特威爾在《法律社會學導論》一書中所說:他們意圖要做一名職業法官,而不是做一名法律職業者,並發展出內部之間自我認同的身分意識;同時,在法院組織階層化的架構下,法官也被分成不同層級;當年輕法官的陞遷取決於資深者或上司的「印象」時,如果法官希望「飛黃騰達」,則小心翼翼、自我抑制和職業上順從,將成為多數人看來有用的態度。

立法院,司法院大法官被提名人審查,黃虹霞。(余志偉攝)
司法院原本有意延攬黃虹霞轉任高院法官功敗垂成,但日後黃虹霞卻獲提名而直接擔任大法官。(資料照,余志偉攝)

另外,清末民初變法時,除了將法院設計成科層組織外,並沿襲傳統中國對縣太爺等「父母官」的績效管考機制,更助長法官階級化的現象。行憲後,《憲法》要求法官應依據法律獨立審判,不受任何干涉,與一般公務人員應服從上級長官命令者,顯然不同。這意味法官的人事制度應力求平等化,才能落實合議審判中票票等值的功能。

只是,威權統治時期執政者為圖控制案件的審判結果,不僅率由舊章,更創設法官的「人事陞遷途徑圖」。某些法官在飽受華人社會「官本位」與官場思維的薰陶下,也就習於用法院的頭銜來確認或彰顯自己的存在價值,自認「官」大的社會價值高,「官」小的身價低。

事實上,當年法官們無法接受資深律師直接轉任高院法官的原因之一,在於彼時法官仍比照適用公務員法制,如要晉敘至最高的簡任14職等,必須調到高院服務,則律師一旦直接派任高院法官,勢必檔了許多人的晉升之路。

在這種科層組織、陞遷文化的運作下,筆者在《劇透人性:法官跳脫藍色高牆的正義追尋》一書中所描述日本法官被形塑成順從、期盼獲得資深或上司青睞、機械性執法的文官性格,不僅甘於當個生產線法官,從事審判時也只為了結案、砍案而非定分止爭的情況,在台灣社會也就不陌生。

「法官無大小」  鼓勵專業、久任、樂在工作

有鑑於此,立法院於制定《法官法》時,基於「法官無大小」的理念,明訂:「法官不列官等、職等」,並將法官的俸給分成24個俸級。這意味無論在地院、高院或最高法院服務,依照年資晉敘,都可以成為最高俸級的「一級法官」,其背後的根本思維就是鼓勵專業、久任、樂在工作。

尤其有些轉任者資歷深,甚至擔任過律師公會理事長,傳統的晉升之路未必是他們的人生志向。因為取得法官職位,已經是人生中極榮耀之事,自不能再汲汲營營地追逐名利,或只在法律人圈圈中競逐名位,而是要想到透過判決彰顯正義,甚至引領、改變社會。

久任其職未必代表澹泊名利,或一定敬業樂業,但至少可以避免一再換法官而產生訴訟延宕,影響人民權益。而制度上的認同,加上認真的法官調到上級審服務時,其工作負擔與責任越重,目前確實有許多法官不願遷調,選擇長期在同一審級法院服務。

審判權限來自人民授權  法官並非父母官

雖然立法者已傳達了多數國民意志,但法官生活在人群中、在社會裡,當親友與民眾仍認同法官階級化,並鼓勵法官「加官晉爵」;當司法在人事任用上仍側重期別,並鼓勵恭順與偽善,尤其勇於創新、銳意改革之士常遭到嚴格審查時,某些人可能仍傾向奉命惟謹、逐級向上,而不會去思辨自己是否忠於初心、適才適所。

更甚者,如果還有人習慣於把自己當成高高在上的「父母官」,而沒有正確意識到自己的審判權限是來自人民的授權時,法官應忠於《憲法》、堅守法治、為民權及民主憲政把關的理想,或許就會「口號多於實際」。

醜聞曝光後才啟動究責  司法風紀不彰

制度已經變革、陞遷途徑已然鬆動,為何台灣的法院體系還被視為「官場」?對於體制內不公不義之事仍慣於選擇噤聲不語或鄉愿以對?例如,最終導致鄭玉山院長提早退休的最高法院分案不公事件,攸關法官法定,茲事體大,卻始終未見法官協會有任何的發聲;許多的司法風紀案,更是在醜聞曝光後,才啟動究責。只因為滲透到組織肌理的思維邏輯並沒有真正的轉型。當法官們又避談這些隱而不顯的組織文化時,自然會習焉不察地繼續以之作為自己的人生指引。

不過,如果打開天窗說亮話,台灣法院體系長期盛行的謹小慎微、「科員」法官的文化,在許宗力院長不拘一格的用人思維下,或許會慢慢地改變。

改革派林輝煌、張升星、黃瑞華人事案打破傳統受期待

以林輝煌秘書長的任命為例,他本是1990年代法界發起自我改革的標竿人物,其後長期在雲林擔任陽春法官,第一個首長職務即是直轄市法院院長,不久旋即接任秘書長,完全打破傳統。而時常對外投書、痛陳司法沉痾的張升星院長,沒有當過任何的庭長、院長,第一個獲派的首長職卻是法官學院院長。

20210315-司法院秘書長林輝煌15日出席立法院司法及法制委員會。(柯承惠攝)
林輝煌本是1990年代法界發起自我改革的標竿人物,其後長期在雲林擔任陽春法官,第一個首長職務即是直轄市法院院長,不久旋即接任司法院秘書長。(資料照,柯承惠攝)

至於新接任的台南高分院院長黃瑞華,更是一位始終堅持改革、強調法界自重自律、深具憲法與人權意識的法官。筆者未曾參贊這些人事決定,但私心認為這某程度彰顯著司法的典範轉移,台灣需要更多勇於承擔,為保障民權而敢為天下先的法官。

「楚王好細腰,宮中多餓死」雖然與《墨子》的原句有相當的差距,但被引伸來說明首長好惡對於組織價值觀的影響,卻不無道理。如今台灣社會已是主權在民,「楚王」或許可改為國民意志。

法官畢竟生活在社會中,當法界的組織文化已經變革,如果親朋好友還對法官有著「升官」的祝福與鼓勵,自然會助長意志不夠堅定的法官們失去初衷。因此,為了台灣法治的健全發展,除了法官應正確認知到自己不再是傳統「官本位」社會的「官」之外,社會各界也別再祝福法官們「升官發財」了。

*作者為台北地方法院法官,曾任司法改革國是會議委員

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