顏厥安觀點:鳥瞰總統的戰爭與和平

俄烏戰爭爆發後,總統蔡英文並沒有公開國安大政方針的具體內容。(資料照,柯承惠攝)

除了在北海岸天空,近年來在新店文山山區一帶也常見到鷹隼類猛禽在天際翱翔。望著鳶鷲的自由飛翔時,筆者偶然會想到一部電影,一部戰爭電影。

年輕朋友可能對亞歷.堅尼斯(Sir Alec Guinness)在《星際大戰》中飾演的歐比王都沒什麼印象了,大概只有我這種LKK才會對他與導演大衛.連(David Lean)合作的多部電影有感。

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當年連能上演什麼「西片」也要電檢,因此當表哥帶我到紅樓「二輪」看《桂河大橋》這部「抗日電影」時,只覺得音樂好聽、場面壯闊,根本沒注意電影拍攝於我出生之前,也不了解這其實是部批判大英帝國與戰爭的反戰電影。堅尼斯飾演的主角,英國皇家陸軍尼柯森上校(Colonel Nicholson),就象徵著大英帝國的傲慢與自以為是。

確實,當尼柯森上校拿出《日內瓦公約》,試圖與營區日本指揮官齋藤(Saito)講理,主張依照公約,戰俘軍官的待遇應該與士官兵不同,且不需要承擔體力勞動時,齋藤打了他一巴掌,訓斥他投降了竟還不知恥。這情節顯得日方粗暴不講理,英國軍官則代表了文明進步的一方。要過了好多年之後,我才有能力翻轉了解大衛.連對戰爭以及英國帝國主義假掰文化的厭惡與批判。

俄羅斯總統普京。(美聯社)
普京對烏克蘭發動攻擊,引發了他是否是戰爭罪犯的討論。(美聯社)

最近有聲援烏克蘭團體發表的聲明,也提到了(擴充版)《日內瓦公約》。也有人開始談普京(Vladimir Putin)是否是戰爭罪犯。我在念法律前就一直不太了解,為什麼「西方人」要透過條約與法律規範戰爭行為。念了以後也只是長了國際法知識,沒長什麼智慧去理解。拒斥《日內瓦公約》很不文明,用原子彈夷平兩個日本大城或德勒斯登大轟炸,就很文明了嗎?在態度立場上我當然還是支持這些國際法規範,只是後來回想起齋藤的一段話時:「少跟我扯什麼規則。這是戰爭,不是板球比賽。」(Do not speak to me of rules. This is war. This is not a game of cricket!),竟然對這位想像出來的日本皇軍軍官多了不少同情理解。

憲法的誕生與維繫常與戰爭相關連

一個民主國家的三軍統帥,要如何在「戰爭與和平」的重大問題上,直接面對人民,以實現「國民主權」的精神,承擔起國家安全的「領導人」責任呢?

班雅明(Walter Benjamin)認為創建與維持法秩序都需要暴力,憲法的誕生與維繫似乎也常與戰爭相關連。《美國憲法》是這樣,《日本憲法》與《德國基本法》也是戰爭之子。《中華民國憲法》則像是二戰與內戰的遺腹,因為韓戰而存活,經歷了冷戰而成長。如今面對中國武統的戰爭威脅,中華民國/台灣的民主憲法,有機會因為俄烏戰爭再度續命嗎?

《憲法》中與戰爭最相關的就是「總統」。總統統率三軍,行使宣戰媾和之權,依法宣布戒嚴(釋字272:「戒嚴為應付戰爭或叛亂等非常事變,維護國家安全、社會安定之不得已措施」)。如果再看《增修條文》第2條第3項(緊急命令)與第4項(國安大政方針),幾乎可以說總統就是「國安總統」,甚至可以說是「戰爭與和平」的總統。

從法學上來說,總統是一個「憲法機關」,前引各項總統職權多半都要與立法院或行政院互動,因此帶有濃厚的「程序」性質。總統不但無法獨立行使職權(這在權力分立下是必然的),而且機關或職位(office)性質很強,個人色彩很弱。然而一個「機關」合適成為一位戰爭與和平的領導「者」嗎?

這是個相當複雜的問題。即使暫時不捲入日本當年的「天皇機關說」,或其源頭的德國之「國家法人說」,一個民主國家的三軍統帥,要如何在「戰爭與和平」的重大問題上,直接面對人民,以實現「國民主權」的精神,承擔起國家安全的「領導人」責任呢?

國情報告是總統的國安領導演習

俄烏開打,迫切需要民選總統展現領導力。蔡總統卻除了不斷在各種「場合」講講場面話以外,人民完全不清楚她的國安大政方針具體內容。

《憲法增修條文》不起眼的第4條第3項,給了這個問題一個出路。該項規定:「立法院於每年集會時,得聽取總統國情報告。」除了馬英九總統於馬習會後表示願意赴立法院報告外,這大體上可以說是一個被懸置不用的規範。但是大家都忽略了,這其實是一個最能夠凸顯總統「個人」特色,贏得朝野尊重,獲致人民信任的制度設計。尤其在大眾媒體即時轉播的時代,對國會的國情報告,就是正式對全體人民的「公開現身講話」。

也許是因為受到東方專制主義影響太大,即使已經民主化,台灣一般還是不太重視政治人物「公開現身」,並提出看法與主張的重要性。本來最重要的公開論述場合,就是在議會或群眾大會,這也是西方意義的公共性、政治,尤其是民主政治的起源。

2022年3月1日,美國總統拜登晚間在國會聯席會議發表上任以來的首場國情咨文。(AP)
美國總統有責任對國會提出國情咨文,我國《憲法》則無相關規定。(資料照,美聯社)

台灣的國會質詢已經淪為鬥嘴吵架就不說了,即使是認真的質詢往往也太過瑣碎。總統的國情報告,如果以國安報告或「戰爭與和平」報告來理解,不但在層次上超過行政院施政報告很多,這也是總統可以以一個個人(as a person),透過言詞話語的「感性打動」與「理性說服」,來團結國家,並創造自己領導人高度的大好機會。甚至可以說,在真的大事發生前,僅有的國安領導「演習」機會。

憲法國安體制的中心是總統,然而過去20幾年國安最脆弱的一環,似乎也是總統。前兩任總統的功績就不談了,俄烏開打,台灣全民防衛意識高漲,「總統府」卻對兵役改革與全民國防相關問題以「繼續研究」來拖延。適逢全球戰略格局劇變,迫切需要民選總統展現領導力,蔡總統卻除了不斷在各種「場合」講講場面話以外,人民完全不清楚她的國安大政方針具體內容。國會以及媒體也都沒有機會問個清楚。

去年10月總統的CNN長篇訪談,如今外界劃的重點也像是:台灣國防只有能力承受「第一波的攻擊」(也不確定這是什麼意思),之後就要靠別人了(國際施壓)。然而《憲法》第48條總統誓詞裡提到的「保衛國家」,難道只限於遭受「第一擊」時要保衛國家,之後就再看情況了嗎?總統不是應該負有抵抗到底,絕不投降的「憲法義務」嗎?烏克蘭被攻擊了一個多月,總統澤連斯基(Volodymyr Zelenskyy)不是還在領導抵抗嗎?而且既然可以對國外媒體長篇大論,為何不能依據《憲法》到國會進行國情(國安)報告,跟「頭家」們說清楚呢?

公民有權要求總統向國會說明國安策略

如果國際政治與戰爭注定瘋狂,那立法院想邀請非邦交國的澤連斯基,而非積極要求自己國家的總統到國會演講,恐怕比這一切更顯得「憲法也瘋狂」。

《桂河大橋》結尾時,眼睜睜看著橋毀人亡的英國軍醫官,只能無奈喊著「瘋狂、瘋狂」。此時鏡頭慢慢拉高,其實是回到了電影一開始飛翔的老鷹及其鳥瞰叢林的視角。如果能像鳶鷲般翱翔,就只需要旁觀戰爭殘酷,悲歎之餘亦可慶幸沒有捲入瘋狂。

然而我們不住在霍爾的移動城堡,台灣一旦有事,全民一起承擔。面對專制大國的武力威脅,領導戰爭與和平的總統,第一要務絕對是盡力維持和平。在台灣有事之前,公民當然也有權利要求總統向國會以及全國說明她的國安策略與作為。以目前世局與兩岸走勢來看,向國會提出國情演講/國安報告幾乎已經成為總統的憲法義務了。

很少人注意,學界多半也想忘記,我國《憲法》是把《聯合國憲章》以及「提倡國際正義,確保世界和平」規範在內(第141條)。因此我們的「憲法信念」,應該只能是「有條件的和平主義」,大意是:只可以進行防衛作戰;且不能犧牲自由民主憲政秩序換取和平。

很遺憾,台灣被排除在聯合國之外,而安理會常任理事國之一經常威脅要武力攻擊台灣。真是很瘋狂吧!無論如何,如果國際政治與戰爭注定瘋狂,那立法院想邀請非邦交國的澤連斯基,而非積極要求自己國家的總統到國會演講,恐怕比這一切更顯得「憲法也瘋狂」。

*作者為台大法學院特聘教授,專長法理學與憲政理論,尤其德語世界的理論思想。讀書寫作時,喜歡先聽一下Jess Gillam演奏Dappled Light……

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