歷史新新聞》台鐵借鏡:日本國鐵當年這樣1分為7,完成高難度改革

日本歷經近20年試行錯誤才達成的「國鐵分割民營化」,常被認為是國營企業民營化的成功典範。圖為JR東京車站。(資料照,美聯社)

為什麼我們要回顧這篇報導

台鐵工會在5月1日連假期間發動五一勞動節不加班的「類罷工」行動,但或許是Omicron疫情爆發、或許是連假人潮多數在前兩天(4月29、30日)已經出發,利用返鄉旅客對政府示威的效果有限。不過,5月5日勞資協商再度破裂,工會發起端午、中秋、國慶、投票日不加班連署,端午連假運輸再度拉警報。

台鐵局的營運困境與沉痾,從1970年代高速公路完工後就開始累積,到現在也近半個世紀了,除了年年虧損之外,時不時出現的公安問題、採購時出現的各種弊案,總是從來沒有被徹底解決的跡象。更不要說員工年齡結構老化、人事支出過高,年金與退職金負荷過重等各種已爆未爆彈了。

當年日本國鐵的種種問題,可說預示了台鐵這半世紀遇到的各種狀況,幾乎是基於同樣的原因,日本國鐵從1960年代開始(比台鐵早了10年),因為航空路線、公路建設上線,且自用汽車普及,交通運輸多樣化的競爭,從1964年開始了長期的虧損。

歷經近20年的「試行錯誤」,日本國鐵在1987年4月1日分割為7家公司,達成了「國鐵分割民營化」。台鐵的問題晚了日本國鐵10年開始,但解決方案卻晚了35年才以「公司化」定案、改革法源目前仍在立法院審查,甚至這個「公司化」並非徹底「私人企業化」,而可能只是讓台鐵局成為類似中華電信或是中華航空那樣的「泛公股公司」。

在台鐵改革已經箭在弦上的現在,透過這篇刊登於2012年12月的報導,回顧日本國鐵的改革過程,或許可以讓我們預視台鐵改革到底有多大的機會可以成功。(新新聞編輯部)

鐵路能否民營化,事在人為,今年適逢日本國鐵(Japan National Railway, JNR)改革25周年,所謂「國鐵改革三人組」葛西敬之、松田昌士、井手正敬等陸續在2000年前後出版回憶錄,再度受到注目。

日本歷經近20年試行錯誤才達成的「國鐵分割民營化」,堪稱日本政治行政改革的大事,也常被認為是國營企業民營化的成功典範。

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1987年4月1日,逾百年的日本國鐵完成了她的歷史任務,結束國營及單一性組織結構,分割成1家全國性貨運鐵路公司(JR貨物)與6家地方性民營客運鐵路公司(Japan Railway, JR),即為JR北海道、JR東日本、JR東海、JR西日本、JR四國及JR九州。同時也大幅改組其他相關事業機構,例如新幹線、通信、資訊系統、技術研究、資產清理等法人業務。

改革無望,轉推分割民營化

二戰結束初期,日本國鐵不僅促進了郊區建設開發,也為大量退除役的兵員提供就業機會,對社會安定貢獻極大,但也因此造成年齡結構老化,人事支出過高,年金與退職金負荷過重等因素。

1950年代為日本國鐵全盛時期,鐵路成為諸多小說電影的場景。但進入1960年代高度經濟成長期後,航空路線、公路建設上線,且自用汽車普及,交通運輸多樣化,鐵路獨占局勢面臨競爭挑戰。1964年東京奧運舉行與東海道新幹線開通的同時,國鐵營運首度出現赤字,隨後就進入無止盡的赤字與舉債的黑暗期,債務缺口愈滾愈大。

為何JR東海第一代社長堅持將新幹線改為磁浮列車?(圖/取自維基百科)
東海道新幹線於1964年開通的同時,日本國鐵營運首度出現赤字。(取自維基百科)

其間,國鐵曾多次力圖振作,從1969年起至1980年之間,提出許多改革計畫,都未見成效;進入1980年代後,日本政府認為改革無望,毅然轉而推動分割民營化。幾經研討結果,不採取英國車路分離的做法,而是劃分區域整體切割。

為了做出最佳分割方案,組團遠赴歐洲各鐵路參訪,除了考慮地域特色與偏遠路線的存廢,並引進公營巴士的輔助路線,連車站管理、車輛調度或人力運用,都一一整理建檔參考,經歷無數調查與勞資交戰攻防後才拍板定案。1970、80年代,整整20年國鐵新聞不斷,抱持著鐵飯碗心態和千奇百怪的弊端一一受到社會檢視,當局也承受巨大的預算及政治壓力。

內閣主導,工會支持改革

分割民營化後,擺脫原來全國性單一組織結構的僵化,較能因應市場動向與實際業務需求,進行組織改造;根據地域特性,開發觀光或其他投資,無論經營績效或服務品質都令人耳目一新,吸引社會科學者多方探究,提出許多日本型改革的模式理論。輿論則主要將其成功原因歸納為兩大方面:內部的動力與外部的協力。

紀念車票盒內附有2包Pocky。(由JR九州長崎分公司提供)
JR九州長崎線發行的紀念車票,盒內附有2包Pocky。JR九州是1987年從日本國鐵分割出來6家地方性民營客運鐵路公司的其中之一。(由JR九州長崎分公司提供)

日本國鐵做為國營企業,根據組織法規而兼具公共性與企業性,但實際情形卻往往是官僚與國會議員的政治影響力高於一切,企業意識與責任感相對薄弱。面對虧損與輿論批判,感受到組織存亡危機,由年輕員工率領工會,支持改革,還參與「國鐵再建監理委員會」,與政府官僚、民間企業合作,審核所有草擬的問題方案,該委員會於1983年成立,兩年後,提出具體的分割民營化改革案,奠下日後基礎。

外部的政治力運作,雖然有所謂「族議員」基於既得利益牽制改革能量,但當時的中曾根康弘內閣、特別是三塚博運輸大臣所主導的改革法案,發揮強勢領導作用。分割前即先完成國鐵改革八大法案的制定與修正,提供法源賦予新公司特殊地位、規範債務處理、組織切割、多角化經營、妥善安置員工等,以平息爭議。儘管如此,國鐵改革成功後仍不免留下勞資紛爭的陰影。

(本文刊登於2012年12月12日出版的1345期《新新聞》)

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