顧爾德專欄:台灣要怎麼因應布林肯提出的對中戰略

美國國務卿布林肯5月26日對中政策演說,花很大篇幅談台灣問題。(美聯社)

美國總統拜登(Joe Biden)於5月23日在東京肯定說出一旦中國武力犯台美國將軍事介入,3天後,美國國務卿布林肯(Antony Blinken)發表演說詮釋拜登政府的中國政策。由這個演說中,可以較清楚地從美國整體對中戰略來瞭解華府如何定位台灣。更重要的是,由此思考台灣如何擬定因應美國與中國的戰略戰術。

布林肯論述的核心是:中國是美國外交上最大挑戰。「即使普京總統(對烏克蘭)的戰爭仍在繼續,我們仍將聚焦對國際秩序最嚴重的長期挑戰——那是來自中華人民共和國。」

為什麼中國的挑戰甚於俄國?因為中國是「唯一同有具有重塑國際秩序意圖,也擁有越來越多經濟、外交、軍事和科技力量做到這點的國家」,中國「還宣稱要在印太地區建構勢力範圍並成為世界大國的野心」。而且北京的國際秩序願景「將使我們遠離過去75年來維持世界進步的普世價值觀。」

對抗中國挑戰三法寶「投資、結盟、競爭」

2022年5月23日,美國總統拜登(中)在東京正式啟動「印太經濟架構」(IPEF),左為日本首相岸田文雄,右為印度總理莫迪(AP)
美國總統拜登(中)5月23日在東京正式啟動「印太經濟架構」(IPEF),左為日本首相岸田文雄,右為印度總理莫迪。(AP)

布林肯要說的就是,中國是唯一能挑戰美利堅治世(Pax Americana)的國家,因此美國要聯合盟友來對抗中國的挑戰。

美國因應中國挑戰的戰略就是「投資、結盟、競爭」(invest、 align、 compete)──加大美國國內投資,包括經濟建設、科技、教育與社會;強化與盟友、合作夥伴的網絡,追求共同目標與事業;在「實力基礎上」與中國展開公開、公平競爭。而這個競爭的核心議題就是要對抗中國以國家力量操控產業壟斷,打擊他國家產業、造成工人嚴重失業,例如太陽能、鋼鐵等產業已血淚斑斑。所以對美國而言,在國內以及與盟友在國際上建構具有軔性的產業供應鏈是與中國競爭的關鍵,尤其在高科技產業如半導體。「我們正在砥礪工具來保護我們的技術競爭力……防範北京企圖奪取企業和國家的敏感技術、數據或關鍵基礎設施,破壞我們的產業鏈、主導關鍵戰略領域。」

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拜登最近宣布的「印太經濟架構」(IPEF)就是在此對中國競爭戰略下的布局,「IPEF讓美國更新其經濟領導地位,透過解決數位經濟、產業鏈、清潔能源、基礎設施和腐敗等新議題來因適 21世紀。」

接著布林肯開始談到與中國的可能衝突,「競爭不一定會導致衝突。我們不尋求衝突、將努力避免,但我們會捍衛我們的利益免受任何威脅。」他說為因應中國步步進逼的挑戰,美國尋求藉由「總合威懾」(integrated deterrence)的方法來維護和平,包括結合盟友和夥伴,在常規、核武、太空和資訊領域等領域運作,利用經濟、技術和外交方面優勢來進行。

從競爭到對抗,台灣議題就浮上檯面。布林肯提到美國與中國在各區域的對抗,包括東海、南海,接著台灣問題,而且花了全文中談中國之外單一對象最大的篇幅。他強調三點:一、台海和平與穩定一直是美國的利益也對印太地區有利;二、美國的台灣政策幾十年來一致的,包括「一個中國政策」不變;三、美國政策沒有改變,改變的是北京對台灣的脅迫日益增加。

布林肯談《台灣關係法》留伏筆

布林肯在論述「一中政策不變」時的說法是:「美國仍然致力於我們的『一個中國』政策,這個政策以《台灣關係法》、三個聯合公報和六項保證為指引。我們反對任何單方面改變現狀;我們不支持台獨;我們期待兩岸以和平方式解決分歧。」

拜登政府有時候刻意不提「反台獨」(例如國務院網站改版),有時候在北京或媒體質疑時就再聲明一次「不支持台獨」。其實「反對單方面改變現況」就包括「不支持台獨」。此外雖說「美國對台政策幾十年一致」,其實隨著國際情勢變遷著重點也改變了。例如過去美國談台灣多避談「六項保證」,2016年美國國會通過決議,確認《台灣關係法》與「六項保證」都是美台關係的基石(cornerstones),之後川普、拜登政府談台美關係時開始把「六項保證」和《台灣關係法》、三公報並列。

2022.05.23季辛吉(Henry Kissinger)在WEF視訊演說,反對把台噩題當做美中談判核心(取自WEF官網)
季辛吉在WEF視訊演說,反對把台灣問題當做美中談判核心。(取自WEF官網)

最值得注意的是,布林肯談《台灣關係法》時特別引述第二條第六款「維持美國的能力,以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段,而危及臺灣人民安全及社會經濟制度的行動。」這是過去華府官員較少引述的條文,布林肯雖然沒有繼續申論,但他用意很清楚,是暗地呼應拜登「軍事介入」的說法。雖然還是「戰略模糊」,但這句話當然包括武力介入台海的可能性。

布林肯強調,美國對台政策沒有改變,變的是北京。接著細數北京的言辭和行為愈見挑釁。其隱含的意義在於:如果北京嚴重破壞台海穩定,美國也不怕衝突會積極對抗──這是符合美國對中國從競爭、對話到不怕對抗的基調。

整體而言,布林肯演講中揭櫫的對中政策,之前都已陸續提過,這次是比較系統性的從美國的戰略目的、戰術布局以及具體策略來論述。台灣政策雖然沒有新東西,但在整個的論述中,台灣問題佔的比重很突出,而他強調的《台灣關係法》內容也是過去華府官方論述少見的亮點。一向親中的美國外交大老季辛吉(Henry Kissinger)在拜登東京講話後,立刻在世界經濟論壇(WEF)演講中說台灣不能成為美中談判的核心,但很明顯的,拜登政府是把台灣當做美中關係的重要議題,而且不只對美中關係,也台灣問題也是整體印太區域的重要議題。

台灣的經濟戰略目標模糊不清

當美國已說得很清楚,台灣和平穩定是美國的重要利益,所以和平穩定受威脅時,美國一定會有反應,這在布林肯整個論述中很清楚。與其爭論美國會不會出兵保台,台灣政府不檢討:萬一台海風雲起,台灣有多少能耐對抗、能撐多久?如果撐不了一時三刻,美國想幫忙也幫不上──阿富汗與烏克蘭兩個截然不同的案例,就是最好啟示。

行政院政務委員鄧振中(左)2022年5月20日在曼谷APEC貿易部長會議與美國貿易代表戴琪(右)會晤。(取自USTR推特)
台灣到底希望在台美經濟對話中建立什麼樣的架構、路徑又是什麼?政府沒有較清楚告訴人民。圖為行政院政務委員鄧振中(左)5月20日在曼谷與美國貿易代表戴琪(右)會晤。(取自USTR推特)

此外,在美國整個印太布局中,「印太經濟架構」是它「投資、結盟和競爭」的重要布局,但台灣目前被排除在外,只能透過美國貿易代表戴琪(Katherine Tai)與台灣政務委員鄧振中的對話來建構雙邊關係。不可否認,拜登上任後台美經貿對話的層級已經是前所未見的高,之前美國頂多派出貿易代表署的副代表和台灣對話。那麼台灣到底希望在台美經濟對話中建立什麼樣的架構、路徑又是什麼?政府從來沒有較清楚告訴人民;甚至當台灣被拒於IPEF外、又傳出美國不會與外國簽訂新的自由貿易協定(FTA)時,媒體還酸溜溜地說「萊豬白吞了」。

如果沒有IPEF又沒有FTA,那麼台灣得到什麼?即使外交談判不能把底牌全都現,但政府必需讓民眾瞭解政策大圖像以及到底談判達成哪些目標。

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