榮光的代價-6》蜜糖或毒藥:台灣還需要更多、更大的台積電嗎?

半導體產業雖是台灣的驕傲,但未來台灣整體產業發展究竟該何去何從?值得深思。圖為台積電廠房外觀。(蔡親傑攝)

歷經近半世紀耕耘,半導體產業儼然已成台灣的驕傲,然而,台灣只是一個小島,半導體產業在水電、土地等資源使用、污染排放,以及廢棄物處理問題上,都已達到了一個臨界點。展望未來,台灣整體產業發展究竟該何去何從?此時此刻的覺知與行動,真的很重要。

半導體產業創造的高產值、對國內GDP的貢獻、大幅提高勞工平均薪資,乃至於牽動台灣的外交、戰略地位,都具有難以忽視的價值。然而,除了半導體產業,台灣還有電子等其他高科技業,以及諸多傳統產業和「隱形冠軍」中小企業;有限的土地、人力與能源,如何做合理配置?短期而言,必須加強把關機制並讓各項把關機制正常運作;長期而言,政府的產業政策必須有所調整與取捨,才能讓台灣經濟發展可長可久,人民得以安居樂業。

【思考1】還要擴增科學園區嗎?

面對開發,不只是半導體產業,只要台灣還需要產業發展帶動經濟成長,對環境就不免有破壞。只是,開發與環境保護只能二選一嗎?當然不是,但前提是扮演重要把關制衡角色的政策環評,必須充分發揮應有的角色與功能。對於幾年內勢必出現的資源排擠問題,半導體產業主要所在的科學園區,要開發到什麼程度?是時候要重新進行政策環評了。

為藉由更上位的政策節制不必要的開發與破壞,1997年《政府政策環境影響評估作業辦法》(政策環評)正式上路,期間歷經多次修訂,眾所期待的科學園區政策環評也於2018年公布。不過,2020年環保署環評大會以配合國土計畫為由,將科學園區政策環評原訂2030年前科學園區總用地面積600公頃的上限,放寛至2036年前不超過1000公頃,科學園區用地上限一下子多出400公頃,引發環保團體輪番炮轟政策環評跳票,甚至認為政策環評早已形同具文。

20220331-護國群山/台積電專題。台南科學園區,南科。(顏麟宇攝)
半導體產業主要所在的科學園區要開發到什麼程度?是時候要重新進行政策環評了。(顏麟宇攝)

面對各界批評,環保署綜合計畫處長劉宗勇表示,科學園區政策環評的重點是污染排放總量管制,例如明訂所有科學園區硫酸年排放總量不得超過1332公噸、氨氣不得超過1萬5490公噸等。也就是說,科學園區面積可以擴增,但個別化學物質的污染總量不能增加。但他也坦承,政策環評只有建議權、沒有否決權,倘若科學園區目的事業主管機關科技部對政策環評建議內容認有窒礙難行之處,也只須向行政院提出說明。

「政策環評的重要性不言可喻,但這些年來,政府明裡暗裡違背政策環評的次數已不勝枚舉。」長期關注環境議題的立委陳椒華說,就連某環保署前任高層都曾私下坦承,「要在我任內落實政策環評的難度很高」,在在突顯落實政策環評可能已非環保署層級就能輕易做到的事,必須仰賴國家領導人有所覺悟,由上而下,帶動改革、扛住壓力,才能捍衛台灣這片土地及保障人民健康。

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【思考2】環評漏洞如何補救?

上位的政策環評不夠落實,個別開發案的環評機制,也有很多漏洞。《新新聞》這次的調查採訪就發現,目前包括科學園區在內的各大型開發案環評,幾乎清一色都只做增量而未做總量健康風險評估。換言之,為達開發目的,大型開發案往往透過分階段續建、擴廠,將總量風險化整為零,以通過環評審查,且同樣手法早已成為業界司空見慣且心照不宣的巧門。而影響區域內居民切身承受的總量污染與風險,也就這麼無聲無息的被切割、淡化、粉飾了。

此外,半導體產業發展日新月異,相關製程經常持續增加或更換使用各種化合物原料,又為了保護自身商業利益,業者常對使用的化學物質全貌多所保留,偏偏它們很多都是毒性與危害性尚且不明的新興化合物質或化學組成,這也是最大的隱憂。面對這類國內外毒理資料庫暫時不具完整資料,卻顯然更需要被監督與管理的危害物質,根據環保署現行《健康風險評估技術規範》,開發單位卻可直接排除評估,類似情況也著實令人憂心。

護國群山/台積電專題。台積電楠梓產業園區第一次初審小組環評。(李佳穎攝)
《新新聞》的調查採訪發現,目前包括科學園區在內的各大型開發案環評,幾乎清一色都只做增量而未做總量健康風險評估。圖為台積電楠梓產業園區第一次初審小組環評。(李佳穎攝)

對此,前環保署副署長詹順貴直言,環保署當初訂定只須做增量不做總量的健康風險評估技術規範時,一度引發兩派公共衛生學者激烈辯論,其中確實存在很大爭議。而在他看來,無論採取什麼評估方法,開發單位都應說明,在新增開發行為發生之後,加上影響區域內既有污染背景值,對當地居民的致癌風險會不會超過10的負6次方(百萬分之一),如果答案是肯定的,就應更審慎面對。

針對健康風險評估往往只納入開發單位使用之部分化學物質,詹順貴認為,有些用量很少、毒性很低,甚至已反覆評估多次的化學物質,或許不必每次都重新評估,但開發單位至少應逐一列表敘明理由。此外,愈是新增或新興的化合物質,愈有必要納入健康風險評估;就算國內外毒物資料庫暫時查不到確切數據,也應引用化學特性相近的物質資料,提供環評委員參考。

對於環保署《健康風險評估技術規範》,陳椒華認為,現行規範當然該修,但就算相關規定無法在短時間內修訂,依《環境影響評估法》規定,環評委員亦可本於職權,主動對開發單位作出各種專業要求。包括將使用到的化學物質全數納入評估、對影響區域進行總量風險評估;對孕婦、兒童等敏感族群進行更高標準的健康風險評估;也包括在開發行為展開後,針對影響區域內的居民,持續進行長期的流行病學調查。

【思考3】產業還要繼續包山包海?

在強化、落實把關機制之外,政府更要做的,是檢視、調整產業政策。

談到產業發展,台灣大學公衛學院教授詹長權表示,20世紀初台灣發展石化、鋼鐵產業,雖一度創造榮景盛世,卻也不免對土地與工廠鄰近居民的健康造成傷害。相形之下,半導體產業的資源使用與污染排放都較舊產業改善,因此,以工業發展歷史的眼光來看,他個人對於台灣現階段將產業主力放在發展半導體,是正面看待的。

中興大學環境工程系教授莊秉潔也認為,半導體能源使用量或許驚人,但其每單位獲利卻幾乎是鋼鐵、石化、水泥的近30倍;也就是說,同樣使用1度電、1噸水,發展半導體可以賺進更多的收益,員工薪資也可隨之大幅提高。以國內半導體龍頭台積電為例,在他看來,台積電給的薪水,才是台灣年輕人該有的薪資水準,否則,國內物價、房價愈來愈高,年輕人要怎麼生活?

但詹順貴提醒,近年台積電在台灣整個西部地區瘋狂建廠,他不反對台積電精密技術根留台灣,但在台積電大舉擴張的同時,政府是不是也該思索,在台灣有限的自然資源內,應逐步讓一些高污染的產業淘汰、轉型。好比政府雖鼓勵台商回流,但也應有所選擇,「不能把所有產業全留在台灣,造成環境過度負荷。」

20220331-台南科學園區,南科,台積電。(顏麟宇攝)
台灣大學公衛學院教授詹長權提醒,在台積電大舉擴張的同時,政府是否也該思索,在台灣有限的自然資源內,應逐步讓一些高污染的產業淘汰、轉型。(顏麟宇攝)

「問題關鍵就是出在:污染舊的不去、新的再來。」詹長權說,政府全力支持半導體產業發展的同時,應要求既有傳統產業降低污染排放,尤其應當透過政策環評,落實總量風險管制。此外,廠區的選址也非常重要,否則以工業區已極度密集的高雄為例,若非五輕停產,即使是半導體龍頭台積電要進駐,當地居民恐怕也無福消受。

莊秉潔表示,政府當下最重要的工作就是要加速國內產業轉移,以及工業區的轉型。環保單位也應充分反映與提高空污費、碳稅及工業用水費,透過行政手段給傳統產業壓力,督促其降低污染排放;另如財政部則應考慮要求鋼鐵等以出口為導向的傳統產業繳納更高的邊境稅,使社會成本內部化。至於實在無法配合前述各項政策的產業,就應認真思考是否適合繼續留在台灣。

【思考4】資源和污染如何總量管制?

「除了污染,資源也同樣需要進行總量管制。否則,在開發重於一切的政策導向之下,人民生活受到嚴重排擠與影響的情況勢將頻繁發生;最近國內屢屢發生電廠跳電,以及大範圍區域長時間停電,就是典型的例子。」陳椒華強調,經濟利益是短暫的,隨著過度開發而衍生對土地與人民健康的傷害,則是長久的。台灣若選擇擁抱「污染經濟」,最後勢將付出無比沉痛的代價。

東華大學環境學院自然資源與環境學系教授戴興盛也認為,台灣需要領導性產業,而令各界糾結的資源排擠問題,癥結可能不在半導體產業或台積電,而是台灣產業需要轉型;否則台灣幅員不大,新產業不斷擴充,有限資源勢必捉襟見肘。偏偏台灣很多資源價格被刻意壓低,更加重資源配置不當的現象;但「若水電等資源價格能反映真實成本,低毛利率產業自然會逐漸淡出,進而釋出土地、水電、人才等各類資源,可是這些該發生的轉型過程卻被拖延了。」

戴興盛進一步解釋,台灣產業發展很大程度是政府在控制,政府既要扶植新產業,對整體產業衍生的問題,就應有新的標準;譬如原料的毒性標準、環保標準等都應重新檢討,以化解民眾疑慮。另一方面,舊的高耗能產業也應放掉,不該留的就不要留。「倒不是說所有資源都要放出來給『護國神山』,而是政府本來就有責任就經濟、社會、國安等面向進行綜合考量,既有新產業、就要有式微產業,這樣整體環境資源人才壓力才能控制在負荷量之內。」

針對半導體產業本身的問題,每每提到例如台積電全年用電量上看400億度的天文數字,就有不少人提出疑問:「台積電用的不都是綠電嗎?」但事實上,台積電用的綠電幾乎都是向台電採購,而非自行生產,這對其他也想採購綠電的業者與產業來說,也產生了排擠效應。

更甚者,歷次環評中,台積電並沒有回應環保團體有關「屋頂光電」的具體訴求,即使未來台積電願意回應、推動「綠屋頂計畫」自行發展太陽能,可能也還是無法完全解決問題。

大葉大學工學院院長李清華表示,近年太陽能發電在全球都很風行,但多數人可能不知道,太陽能板是消耗品,一段時間可能就會需要大批汰換。而廢棄的太陽能板除了其中極小部分的銀線屬於貴金屬,回收與去化管道暢通,另佔大部分的塑膠、玻璃材質,在處理與回收上的問題都還是很大。

李清華表示近年全球發展綠能,製造了許多廢棄的太陽能板,而太陽能板中只有比例極微有限的銀線回收沒有問題,其他部分的處理與回收問題,各國都大傷腦筋。(黃天如攝)僅限台積電專題使用
大葉大學工學院院長李清華表示,廢棄的太陽能板在處理與回收上仍有很大問題。(黃天如攝)

李清華認為,要降低與日俱增的半導體廢棄物對環境的衝擊,就須杜絕部分再利用業者可能只是說一套、做一套。建議政府在進行再利用業資格審查時,也能將再利用產品市場經濟可行性評估、回收處理現場不定期查核、最終產品流向稽查等項目一併納入;亦可善用無人機、衛星追蹤器等科技執法,加強監督的力道。總之,政府不但要審視業者是否有再利用半導體廢棄物的能力,還須確保他們有依合約承諾完成每一個步驟。

【思考5】如何創造公平競爭的環境?   

「台灣產業枯榮失衡現象已成國安問題!」前行政院長、新世代金融基金會董事長陳冲從不同角度提醒,近年國內半導體等資訊科技產業(ITA)能夠欣欣向榮,全賴我國早年在世界貿易組織(WTO)架構下簽定之ITA協定,令半導體、偏光板、平面顯示器等資通產品享有優惠關稅。相形之下,台灣其他產業在國際舞台上至今仍缺乏健全的發展環境,導致國內產業偏枯愈演愈烈。

陳冲強調,自太陽花學運以降,台灣與各國的自由貿易協定簽署幾乎完全停擺。而要導正與平衡眼前產業發展失衡的情況,「不要讓半導體猶如身處一個人的武林」,政府就須同時為各大產業創造公平競爭的環境;具體的手段就是,應盡快多簽一些雙邊或多邊的自由貿易協定。

中山大學政治經濟系副教授李明軒也提醒,現在國內半導體工作機會之所以會那麼吸引人,讓很多人為之嚮往,主要是因為政府投入了很多資源全力支持;但這並不是好現象,也違背了自由經濟的主張,呼籲政府應減少錦上添花。

【思考6】如何訂定國家經建開發政策?

詹長權感嘆,為了達到開發目的,常見開發單位在環評、地方說明會等公開場合,標榜他們的開發如何先進、如何潔淨,又可以為地方帶來多少財源、就業機會;卻忘了對於居民來說,地方發展或許重要,但土地、家園與子孫的健康更是重中之重,畢竟那裡是他們世代居住的地方,是他們的一切。

220304-護國群山/台積電專題。竹科。(顏麟宇攝)
詹長權認為,對於居民來說,地方發展或許重要,但土地、家園與子孫的健康更是重中之重。圖為竹科寶山基地開發中的土地與周遭民宅形成對比。(顏麟宇攝)

人人都嚮往更富裕美好的生活,而透過持續開發創造更高的經濟價值,乍看也的確不失為達到目標的捷徑。但2020年獲頒台灣環保終身成就獎的環保醫師張豐年表示,每次討論到隨著過度開發帶來的污染與破壞,開發單位乃至於部分環評委員提出的解決方案,多半都只有提升污染防制設備;在他看來,無論污染防制設備如何精進,都只是治標不治本罷了,釜底抽薪之道,還是必須對無止盡的開發知所節制。

半導體利基豐潤是不爭的事實,但產業發展縱有千好萬好,我們的家園卻只有一個。張豐年呼籲,除了落實以各目的事業主管機關為主體的政策環評,行政院更應針對國土計畫、資源(水、電)、污染(空氣、水、土地)負荷等,訂定更上位的國家經建開發上限與門檻,若有任一項超標即應暫停開發,直到既有開發污染改善出現餘裕為止,這樣才是環境永續與國家發展可長可久之道。

台灣半導體產業位居全球領先地位,2021年產值高達1167億元,就連總統蔡英文都曾指「要把握台灣半導體蓬勃發展的時刻」。但正當台灣將所有電力、水資源、人才等資源都投入在半導體產業的同時,背後所帶來的各項衝擊與排擠效應也正在上演中;如何透過國土計畫、政策環評、資源總量管制等機制,擬定一套得以兼顧環境、資源與產業雙贏策略,是台灣邁向半導體大國不容忽視的課題。

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