顧爾德專欄:新航艦「福建號」停對面!「非戰爭軍事行動」衝著台灣?

中國第三艘航艦福建號6月17日下水,未來母港應該是台灣對岸的福州。(播攝自央視軍事微博)

中國最近幾個動作都被認為對台灣有強烈針對性,先是中國國防部長魏鳳和在6月12日香格里拉對話的演講中恫嚇台灣:「如果有人膽敢把臺灣分裂出去,我們一定會不惜一戰」,接著13日中國外交部宣稱,中國對台灣海峽享有主權和管轄權,否定美國軍艦有權通過台海;同一天,習近平以中央軍委主席身分簽署發佈《軍隊非戰爭軍事行動綱要》,自6月15日起施行。緊接著,18日中國第三艘航空母艦下水,並取名為「福建號」。

重要安全對話平台香格里拉過去兩年因新冠疫情停開,3年前第18屆會議時中國也是由魏鳳和代表參加,他當時演講時也用了和今年幾乎一樣的話語恫嚇台灣;而中國宣稱美艦無權通過台海也不是第一次,2018年美國海軍開始例行性航行穿越台灣海峽時,中國也做過同樣的主張,美國也一樣不理會它。

中國國防部長魏鳳和2022年6月12日在香格里拉對話演說(取自IISS網站).jpg
中國國防部長魏鳳和在2019、2022年兩屆香格里拉對話演說中都恫嚇台灣。(取自IISS網站)

所以這兩件都不是新鮮事。至於中國新航艦舷號18的福建號,從2010年代中期開始建造,被形容為「在美國之外建造的最大、最先進的航空母艦」,採用和美、法一樣最新式的飛機起降系統。在建造期間,傳出它可能被命名為「施琅」這個敏感名字。其實依中國軍艦命名規則,巡洋艦及以上等級的軍艦是以行政省(區)或直轄市命名,所以中國第一、二艘航艦分別被命名為「遼寧號」和「山東號」,這兩個地方都是中國早年北洋艦隊的基地;而福州船政局則是近代中國海軍造艦的搖籃。「福建號」雖然沒「施琅」對台灣針對性那麼強,但福建就在台灣對岸,也容易引發連想。

「遼寧號」和「山東號」母港分別在山東與海南三亞,未來福建號母港應該就是在東海艦隊基地的福州。山東號從2017年1月下水到2019年12月正式股役花了3年時間;福建號要服役最快也會是2024年,在此之前應該會數度出現在台灣附近海域試航、演訓。

「非戰爭軍事行動」有六大任務

中央軍委在2009年下發《軍隊非戰爭軍事行動能力建設規劃》,時任軍委會副主席徐才厚在曾在演說指出,解放軍非戰爭軍事行動包括:反恐、救災、國際維和、維護權益、國際救援、安全警戒等六大任務。

到底6月15日起施行的《軍隊非戰爭軍事行動綱要》是針對台灣嗎?是不是在為武力犯台做準備?中國官媒新聞稿稱這部《綱要》共6章59條,是「部隊遂行非戰爭軍事行動提供法規依據」。許多評論聚焦在這句,認為就像俄國宣稱出兵烏克蘭是個「特殊軍事行動」,未來中國也會藉這個《綱要》、用「非戰爭軍事行動」合理化武力犯台。真的如此嗎?

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首先來看看什麼叫「非戰爭軍事行動」。這個概念並非中國首創,冷戰時期美軍就有「低強度衝突」(low intensity conflict, LIC)的概念,也就是介於全面開戰與和平狀態之間的軍事衝突,通常只會採用輕型武器而非重裝備。冷戰結束後,美國為因應新的衝突型態,1995年國防部將LIC概念重新修訂為「非戰爭性的軍事行動」(military operation other than war, MOOTW),並編寫入作戰準則。之後又把MOOTW修訂為「穩定與支援行動」(Stability Operations and Support Operations, SASO)。這些軍事行動包括:防恐、維護航行自由(例如反制亞丁灣海盗)、例行性巡航、維和、反毒、人道救援、撤僑等等。

武漢肺炎疫情不斷升高,當地對外公共交通已完全中斷,火車站也被武警管控關閉。(美聯社)
中國的「非戰爭軍事行動」包括應對處置突發事件,保護人民生命財產安全等。圖為武漢肺炎疫情情間,武警管控關閉武漢火門站。(美聯社)

中國的「非戰爭軍事行動」(英譯為Non-War Military Activities,NWMA)就類似美國的MOOTW,只是美軍著重於境外行動,中國則是包含解放軍在境內的行動,《軍隊非戰爭軍事行動綱要》施行的新聞稿中稱,《綱要》「著眼有效防範化解風險挑戰、應對處置突發事件,保護人民群眾生命財產安全,維護國家主權、安全、發展利益,維護世界和平和地區穩定,創新軍事力量運用方式,規範軍隊非戰爭軍事行動組織實施」。

其中,「創新軍事力量運用」可能包括網路作戰、認知戰、混合戰(Hybrid warfare,包括傳統,非正規,恐怖和犯罪能力的各種動態組合)等,「防範化解風險挑戰、應對處置突發事件」可能包括維穩、鎮暴。由於《綱要》條文並未公布,不知其確切內容包括哪些;不過中央軍委在2009年1月曾下發《軍隊非戰爭軍事行動能力建設規劃》,時任軍委會副主席徐才厚在當年10月於美國CSIS發表演說指出:「中國多樣化軍事任務包括戰爭行動和非戰爭軍事行動。」後者包括:反恐、救災、國際維和、維護權益、國際救援、安全警戒等六大任務。

汶川地震觸發非戰爭軍事行動規範

汶川地震時行政系統指揮不動軍方,逼著擔任救災總指揮的國務院總理溫家寶在災區現場透過媒體向解放軍喊話:「我就一句話,是人民在養你們,你們自己看著辦。」

為什麼會發出這份《軍隊非戰爭軍事行動能力建設規劃》?這要從2008 年四川的汶川大地震開始說起。

中國前總理溫家寶在汶川地震指揮救災時公開向叫不動的解放軍喊話(翻拍自網路).png
中國前總理溫家寶在汶川地震指揮救災時,公開向叫不動的解放軍喊話。(翻拍自網路)

汶川地震時行政系統指揮不動軍方,逼著擔任救災總指揮的國務院總理溫家寶地震第二天在災區公開透過媒體向解放軍喊話:「我就一句話,是人民在養你們,你們自己看著辦。」「我不管你們怎麼樣,我只要這 10 萬群眾脫險,這是命令。」之後總書記胡錦濤才下令軍隊聽從救災指揮部指揮。

汶川救災後,解放軍就開始制訂非戰爭軍事行動的規範,在2009提出《軍隊非戰爭軍事行動能力建設規劃》,所以2010年青海玉樹地震發生,救災體系對軍方的指揮問題就大為改善。2015年新版《國家安全法》第18條明確規定了軍隊有關遂行海外非戰爭軍事行動,2020年修訂的《國防法》也明訂軍隊履行「非戰爭軍事行動」職能,包括對外非戰爭軍事行動。

不過,中共軍事力量是由解放軍、武警、民兵與預備役三個體系組成,所以非戰爭軍事行動不只是行政部門與軍方整合的問題,軍方內部也有三大塊要協調。再加上2015年後習近平開始推動軍隊體制改革,為強化軍事作戰功能,軍區改為戰區,但也讓過去軍隊的功能與結構出現漏洞,例如省軍區功能減併,無法調動省級常備部隊,戰區間的協調也出現問題。這些問題都在2020年武漢肺炎疫情發生時出現了。

從汶川地震到武漢肺炎,可以知道解放軍非戰爭軍事行動規範的合理化有其脈絡可循的,當然對新疆、西藏甚至香港的「維穩」與所謂「反恐」,也是習近平等軍事領導人考慮的重點。

面對武漢肺炎疫情,中國政府啟動最高級別防疫行動,派出135位解放軍醫務人員前往武漢協助。(AP)
習近平推動軍制體制改革,過去軍隊的功能與結構出現漏洞,這些問題都在2020年武漢肺炎疫情期間顯現出來。(AP)

武力犯台不需要藉《網要》正當化

非戰爭軍事行動是因應低強度軍事衝突,如果北京要對台動武,不會把它視為一場低強度衝突來進行規畫,而是要面對一場可能美、日都會涉入全面性戰爭。

就外部因素而言,中國想藉一帶一路擴張其全球勢力範圍,它也必須有能力保衛中國在這些地區的僑民與投資,此外,對像南海中美軍機擦撞、南斯拉夫大使館被炸、搶救人質等問題如何具體因應、行動,這些「低強調衝突」或「穩定與支援行動」,應該也是《軍隊非戰爭軍事行動綱要》更關注的重點。

那麼《軍隊非戰爭軍事行動綱要》和台灣沒有關係嗎?是有關係的,例如,解放軍如果要攻台,之前會利用漁船、海上民兵偵察,之後得徵調私人船舶進行跨海投送,這些作業準則都需要更明確規範。但是,這個《網要》不會主要為台灣制定的:

首先,雖然《綱要》詳細內容未公布,但基本上這是為軍事行動指揮統合用的,不是為了「師出有名」對外正當化用的。如果中國要正當化對台動武,它已經有《反分裂國家法》等法律,不需要一個靠一個位階較低的行動綱要。

智庫蘭德國際防務高級研究員何天睦(Timothy Heath)取自蘭德網頁.png
智庫蘭德資深研究員何天睦說:「臺灣是解放軍常規戰爭的一部分,並不是這個新綱要的重點。」(取自蘭德網頁)

其次,如前所述,非戰爭軍事行動是因應低強度軍事衝突,如果北京要對台動武,不會是把它視為一場低強度衝突來進行規畫,而是要面對一場可能美、日都會涉入全面性戰爭。

正如智庫蘭德公司國際防務資深研究員何天睦(Timothy Heath)對美國之音(VOA)所說:「臺灣是解放軍常規戰爭的一部分,並不是這個新綱要的重點。」也就是說,台灣面對解放軍的軍事壓力不是「低強度」而是「高強度」。

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