全台搶蓋捷運,但只有大台北地區運量可破百萬,就連台北後來規劃的北環、南環等新路線,也都只有中運量的人潮,遑論仍習慣騎機車、開車的中南部。圖為台北捷運環狀線。(顏麟宇攝)
2022九合一選戰逐漸升溫,各縣市長參選人提出的政見中,「捷運、輕軌」堪稱最熱門。《新新聞》調查發現,全台已通車的捷運建設已耗資高達1兆元,而近幾年正在興建、評估中的捷運高達20多條,預計再斥資1.1兆元,總長約有500多公里,相當於再蓋3倍長的台北捷運。然而,全台捷運虧損連連、運量低落的事實仍是現在進行式,捷運到底是城市建設良方,還是留給後代子孫的鉅額錢坑,背後有多少我們不知道的真相?
一大清早,大台北捷運路網多線齊發穿越雙北都會,將來自四面八方的民眾運送至上班、上學地點,到了午後黃昏,媽媽帶著小孩、退休年長者則出沒在捷運不同站點間,公園散步、購物採買等生活所需,全都在這條線上完成;而來到中台灣和南台灣,上下班尖峰時間一到,重要幹線上車水馬龍,但橫跨於都市中心的捷運、輕軌,人潮卻顯得稀稀落落。
近幾年捷運在台灣遍地開花,《新新聞》盤點西半部16個縣市,目前已有5都擁有捷運,若再加上前瞻計畫匡列與各地方規劃的軌道建設,2030年約有8座城市建設捷運,而已有捷運的新北、台中、高雄等則是力拼多線齊發,新路線、延伸線持續規劃中,預計再吃掉國庫近1.1兆元,數字相當驚人。
全台捷運支票滿天飛,一名資深政壇人士不諱言「現在各地喊蓋捷運、輕軌,對選票都只有加分,不會減分」。而對於特殊現象,陽明交通大學運輸與物流管理學系退休副教授黃台生分析,「這跟我們民主制度有關」,無論中央或地方,選舉時一定要給民眾希望,導致選舉時各地都高喊要捷運建設;而且各縣市覺得只要捷運蓋了,地方產業就會發展起來,「但從專業來看,其實沒那麼簡單,交通只是必要條件,而非充分條件」。
各縣市爭搶蓋捷運,捷運建設的確為先進城市發展指標之一,特別是淨零排放(Net Zero Emissions)為現今全球趨勢,一座城市若善加利用大眾捷運工具,不僅可以減緩全球暖化現象、提升空氣品質,更可以降低交通事故率。只是《新新聞》記者前進現場、綜觀南北捷運現況卻發現,不少捷運搭乘人數低落、財務拉警報。面對愈來愈多條的捷運,我們下一步到底該怎麼做?
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9月的北台灣,仍然籠罩在極端炎熱高溫之下。26年前的大台北上班族除了開車,往往得忍受日曬雨淋,騎機車、等公車通勤,但現在台北捷運路網成形後,只要一腳踏進捷運站,就可享受清涼冷氣、快速抵達目的地,而台北與周邊衛星城市的距離,也變得近在咫尺,短短30分鐘上下可出大台北至淡水河口或林口新市鎮。在北捷服務近20年的站長劉曉萍見證北捷從十字路網發展至今路線總長達152公里,她說:「捷運已成為很多台北人的重要交通工具,捷運好幾個站的地標,更是台北人約會的碰面地點。」
而台北捷運也建立特殊文化禮節,進捷運不能飲食、搭電扶梯靠右讓左等,令國際旅客留下深刻印象。中研院社會學研究所博士後研究員黃令名分析,台灣交通狀況很特別的是,儘管車道、人行道上違規停車亂糟糟,但一走進北捷,就會變成一個乾淨、守秩序的運輸環境,「曾看到小朋友搭台鐵時問媽媽:我可以吃東西嗎?」可見北捷已成功建立起特殊文化,並產生外部效應,之後的高鐵、台鐵都有意仿照北捷的整潔與秩序。
不過走出大台北,嶄新的大型捷運建設依然在市中心蔓延,但人潮卻顯得稀稀落落。一名熟悉捷運工程界人士分析:「隨著少子化時代來臨,全台灣只有大台北可以達到破百萬的運量,出了大台北幾乎很難有這樣的水準,就連台北後來規劃的幾條新路線如北環、南環等,也都只有中運量的人潮,遑論仍習慣騎機車、開車的中南部。」
已經通車14年的高雄捷運為台灣第二大捷運路網,平均日運量從一開始的5萬,逐漸增加到疫情前的18萬人次,但這還不到全高雄市人口約277萬的10分之1。記者實際走訪高雄捷運現場發現,儘管在疫情趨緩下,捷運慢慢湧現學生、上班族等人潮,但原本設定為高運量的高捷系統,月台本可一次容納6節車廂,但現在卻只有3節車廂在運作,顯見高捷為因應人潮不如預期,長年以車廂減量來營運。
而橫跨台北市、新北市與桃園市等3個縣市的桃園機場捷運系統於2017年通車,為首都連接國門的重要路線。從台北車站一路搭著機捷出發向南,車窗外的景色從高樓、建地轉變為農地,新北市的新莊、泰山區一帶已經種起眼花撩亂的房屋廣告,翻過林口台地,除了已經開發的青埔與中壢,場站周邊仍可見埤塘、稻田抑或是雜草比人高的空地,不少場站為了節約能源而關閉下行的手扶梯,售票處的燈暗下,5台機器有4台暫停使用。
近幾年桃園機捷受疫情影響,每日運量從7萬跌落至4萬,直達國門至首都的列車運量不如以往,取而代之的是以通勤功能為主的長庚醫院站、新北產業園區站等,成為機捷近期主力。不過,鄰近中壢與桃園高鐵站的站點如興南站、橫山站仍然人潮稀落,據桃園市捷運局統計,2022年上半年,橫山站每日進出人次在300人上下浮動,記者於傍晚6時站在橫山站,一眼望去是長滿雜草、堆滿廢土的素地,半小時內3班車經過,都沒有人進出,站外的公車候車亭皆顯示末班車已過,就連桃園捷運公司委由名作家魚夫繪製的《玩味機捷線Follow覓》一書都未介紹這裡。
而走進中台灣,台中市2021年迎接捷運時代來臨,不過中捷出師不利,一通車即遇到疫情,每日運量約2萬人次上下。記者直擊台中現場,高架的全自動無人駕駛捷運列車「小綠綠」,在台中文心路上方,每10分鐘左右呼嘯而過,不過幾個重要站點如市府站、文心森林公園站,即使到了上下班尖峰時刻也不見人潮,僅有少量拖著行李的旅客、成群結隊年輕人出沒於此,與捷運高架下依然車水馬龍的台灣大道、文心路形成強烈對比。
一名住在文心森林公園站附近的退休族賴姓先生說:「只有住在文心路上的人才方便,對其他台中人而言都不方便,人潮確實不夠多。」他並憂心忡忡說:「政府該想想辦法,或是趕快興建第二條路線,否則中捷真的會虧慘。」
究竟光鮮亮麗的捷運建設背後,隱藏著哪些民眾並不清楚、大開政見支票的政治人物刻意忽略的事實,使得一條又一條陸續興建之後,卻紛紛面臨虧損的命運?
交通建設近幾年進入「大捷運時代」,《新新聞》盤點全台捷運經費,歷史最悠久的台北捷運,1996年首條木柵線通車至今營運26年,隨著6大路線、2條支線、1條貓空纜車線陸續開通後,目前建設經費已斥資7400億元,為全台最昂貴的捷運系統。高雄捷運目前有紅、橘兩條路線,總計斥資1839.63億元;桃園機場捷運總工程費用1200億元;新北捷運目前僅有一條淡海輕軌,經費153.06 億元;而最後一個通車的台中捷運綠線,全程高架較為便宜,建設總經費為593.37億元,總計全台捷運已花費了1兆多元。
不過從北到南正在興建中的捷運,如北捷南北環、新北萬大中和線與三鶯線,以及桃園綠線、高雄紅線延伸案等,以及被前瞻建設匡列在計畫裡的基隆捷運、新竹輕軌、台南捷運等,從北到南預計將再耗資國庫1.1兆元。
而捷運建設天生昂貴,根據交通部運輸研究所今(2022)年3月所出版的「捷運路網規劃參考手冊」報告指出,國內高運量地下捷運每公里成本50億元、高架中運量每公里成本約30億元左右、輕軌1公里約10億元。而從國家交通預算的觀點來看,全台交通建設早期偏重公路,直到公路發展完善後,經費又開始偏重在捷運上。「建設捷運經費平均1公里約50億元,相當於全年的交通公路運輸系統,這筆錢可以改善很多偏鄉的交通生活。」陽明交大運輸與物流管理系教授馮正民說。
一名資深捷運工程界人士指出,捷運最大支出成本仍然在於土地徵收費,其次才是工程營建費,「而隨著各地缺工缺料情況嚴重,未來路線經費恐怕只會更昂貴」。淡江大學運輸管理學系教授張勝雄也質疑,像新北市前瞻建設停車場招標案多次流標,軌道建設經費比這些更高,還與其他公共工程競爭,未來能否成功興建令人存疑。
而全台每公里造價最昂貴的捷運路線就是現在正在動工的「台北捷運信義線東延段」,路線全長僅1.42公里,工程經費高達94億元。一位不願具名的前交通部高層說,近幾年北捷運量成長幅度有限,而且台北少子化、脫北者問題持續發生中,北捷到底有無必要一直延伸,是值得思考的問題。台北市捷運局長張澤雄說,台北市目前只剩下環狀線南北環段、環狀線東環段,這些路網興建完後,目前就沒有路線要再興建,而這路線對台北市非常重要,可以大大紓緩內湖塞車問題,從內湖要到永和、板橋的人,通通不用再回到台北車站轉乘,可以一站到底。
政府砸重金在興建捷運上,但不少縣市卻是「蓋得起、養不起」,即便是台北捷運每天擁有將200萬人次以上的搭乘人數,財務狀況仍然勉強打平。《新新聞》調查北捷決算書,北捷靠著運量收入與廣告、副業開發等,近幾年連年小賺,疫情前2018年、2019年分別獲利6.4億與8.3億元,疫情爆發後獲利開始走下坡,2020年只賺了3.2億元、去(2021)年僅只有1.5億元獲利,今年在預算書上本來編列預計小賺9428萬元,但面臨電價上漲,很可能轉盈為虧。
北捷總經理黃清信接受《新新聞》訪問談到電價上漲卻未對交通運輸業減免,不斷搖頭說:「我去年疫情才小賺1.5億元,結果電費就增加3億元!」
而事實上,北捷雖是全台捷運中難得可以賺錢的路網,但其實北捷本業仍然是虧錢的。黃清信手拿財務報表不斷翻閱並解釋,「2019年北捷運量達到最高峰,當年票箱收入167.4億元,但營運成本就180億元,因此仍然虧損12.6億元」,北捷是靠附屬事業賺錢,最大宗是場站廣告收入,2019年廣告收入約25億元,而金融ATM、電信業場租等約5億元。
北捷是全台運量最高的捷運,連北捷本業都虧錢,更別說是其他縣市。《新新聞》調查各大捷運年報與決算書,高雄捷運通車10年後在2017年轉虧為盈,疫情前2019年小賺0.62億元,但疫情爆發後連兩年虧損,目前已累積虧損7.5億元;桃園機場捷運線疫情前每年還可賺2至3億元,但疫情爆發後已累積虧損約20億元;而台中捷運去年開張就虧損約6億元;新北捷運在預算書上也公布去年虧損2.9億元,全台捷運可以說是赤字連連。
捷運若賠本超過資本額,將由地方政府撥款資助,等於仍然由人民買單。特別的是,桃園捷運橫跨3個直轄市,由台北市、新北市、桃園市依照比例出資成立,未來桃捷若虧損超過資本額,還必須經由3個市議會同意撥款增資。不願具名捷運界人士指出:「這就牽涉到政治問題,台北、新北議會的多數黨,若與桃園執政首長政黨不同,很可能就不願意增資幫桃捷出錢,屆時桃捷將面臨一場危機。」
各地捷運生存不易,更別說是償還建設經費或是成立重製基金。黃清信直言,「台北捷運是唯一可以向政府繳租金的公司」,北捷通車5年後就可開始付租金,最好的時候2019年一年繳60億元租金、2020年降到42億元、去年疫情僅付12.15億元,目前已繳了692億元租金,相當於北捷7個資本額。但這筆錢繳給北市政府後也是專款專用,目前已有628億元列入北捷重製基金、64億元為自償金。
因此各地捷運公司開始想方設法開源節流,桃園捷運公司總經理鄭德發受訪說,「通往國門的旅客佔桃捷營收6成,國門關閉1個月就會減收至少1億元」,因此等待國門逐步開放,桃園捷運將與旅行業者推出套票開拓運量,近期則是在離峰時段減少班次、推出台北至林口、新莊優惠10元政策,吸引上班族群。而台中捷運公司董事長林志盈則表示,中捷努力節省人事、電費成本,「中捷一個高階主管,要管理2至3個部門,省高階人事費用」。
雖說全世界僅有香港、東京、新加坡、台北等7個地鐵/捷運賺錢,但全台四大捷運快成地方政府一大賠錢貨,鄭永祥直言「問題的根本就在於人不夠」,交通建設一開始就要把都市計畫納入,捷運周邊要有經濟活動,人潮才會足夠,否則債務通通都留給後代子孫,他呼籲各地方政府「真的要把財務運作當一回事」。
台灣捷運遍地開花,但動輒上千億元的大型建設,背後必定是經過縝密的評估才會執行。根據《大眾捷運系統建設及周邊土地開發計畫申請與審查作業要點》,一項捷運計畫必須經歷過「整體路網評估」、「可行性研究」、「綜合規劃」三大關卡,經交通部審議、報行政院核定後才可以通過,也就是一項捷運計畫從計畫到實施必須過五關斬六將,但為何還會發生虧損連連、運量不如預期的情況呢?
「地方政府為了爭取交通建設,往往愛灌水。」前交通部長葉匡時說,曾有地方政府把捷運計畫提報到交通部審查,路線甚至被退回了7、8次,顯示內部專家都認為運量、財務自償率是不可行的。一名卸任的交通部官員更是感慨道,「再多的專家審查都不如上級長官一句話」,捷運建設最後都是政治決定,專家審查說穿了都是橡皮圖章而已。
《新新聞》對比全台捷運運量與當初可行性研究報告發現,僅有台北捷運原預估量與現況相差不遠,其餘捷運路網差距甚大。根據「台北捷運建設願景圖」預估,當北捷路網總長度277公里以上,預測每日平均運量達350萬人次,而目前總長度為146.2公里,歷年運量最高到達216萬人次。張澤雄分析,「台北的特性是平日搭乘人數比假日多」,平日最高曾到每日運量240萬人次,假日人數較少因此拉低了平均數,而萬大線、捷運南北環加入後,預計運量會增加到每日275萬人次左右。
而高雄捷運當初可行性研究評估為每日高達50萬人次,但目前高捷在疫情前2019年日均運量最高僅到達18萬人次,僅達當初所預估的3成。高雄捷運局長吳義隆認為,台北只有木柵線時,日運量只有4萬,加入淡水線後變成8.5萬,是後來形成路網後運量才增加至現在的200多萬,高雄捷運路網密度仍不夠,他樂觀預估未來高雄紅、橘、黃線、輕軌多線齊發後,估計可以到達每日63.6萬運量。
而桃園機場捷運當年為中正國際機場聯外捷運系統建設計畫,曾預估全線日運量為10萬左右、2019年上升為13萬人次,而疫情前桃捷日運量曾高達7萬多人次,但疫情爆發後去年平均日運量跌落至3萬多人次。鄭德發說,「機場捷運的主力客群是國門到首都的旅客」,所以疫情爆發對機捷影響很大,但他預估國門解封後,機捷便可恢復原運量。
新北捷運淡海輕軌當初綜合規劃時,評估運量為每日4.4萬人,不過去年僅有每日1萬9000人次搭乘,只有當初預估的4分之1。新北捷運公司表示,1992年內政部規劃淡海新市鎮開發案,預估2014年淡海新市鎮第一、二期將有30萬人口入住,但後來開發範圍縮小,原預估人口也下修至13萬人,而目前實際入住約4萬多人,應以現在的人口數看待運量較符合現況。
「可行性評估高估了市鎮發展性,淡海輕軌就是例子之一。」張勝雄說,當初新北市政府為了發展淡海新市鎮,因而推出淡海輕軌,結果淡海新市鎮發展不如預期,淡海新市鎮第二期目前已經停擺,人口不夠多,淡海輕軌運量自然不如當初所預期。
而台中捷運綠線原預估運量達每日8萬人次,結果去年每日運量僅有2萬6128人次。林志盈指出,中捷才16.7公里,桃捷是51公里,若以公里服務密度來算的話,台中捷運比桃園捷運、新北捷運運量都高。高雄捷運當初是兩線一起興建,台中捷運還沒形成十字路網,未來藍線興建後,人數才會更多,現在中捷先把前期服務做好以因應未來發展。
成功大學軌道運輸中心主任李宇欣直指,地方政府往往是抱著「蓋捷運」的心態將可行性評估、綜合規劃報告發包給顧問公司,顧問公司在不違背「業主」願景的前提下,若遇到「不可行」的狀況也會羅列「可行」的條件,包括開發工業區、形成商業區、減少供給停車位、達到一定就業人口等,「但是在交通建設興建與營運的過程中,這些前提假設被忽略,運量才會被認為是灌水。」
「可行性研究都變成了必行性研究!」台灣大學土木工程學系教授、先進公共運輸研究中心主任張學孔說,交通部很早就有捷運系統建設的指引,不要每個縣市都像台北一樣蓋重運量捷運,沒那麼大的運量就用輕軌或「公車捷運系統」(BRT)代替,例如淡水就適合輕軌,而且也要同時思考軌道經濟的效益,每一個車站都是珍珠點,要讓捷運、輕軌、BRT車站周邊形成生活經濟圈、良好轉乘接駁功能、優質步行環境等,引導大家使用大眾捷運與接駁的綠色交通,「不是趕蓋捷運系統,為了工程而工程」。
台灣西半部16個縣市就有一半以上在爭搶捷運,捷運建設的好處毋庸置疑,只不過檢視全台5個擁有捷運的城市會發現,僅有台北、新北整體公共運輸市占率高達3成以上,其餘高雄、桃園、台中的公共運輸使用率更低於全台平均值,而各縣市的汽機車掛牌數更是居高不下。
根據交通部2020年所做的一項統計,全台灣使用公共運輸的比例為16%。而北捷擁有完善的捷運系統,隨著路線愈來愈長,營運27年來,2019年達到最高運量每日216萬人次,但台北市公共運輸使用比例在疫情前2016年約42.8%,2020年因為疫情跌落至40.4%;值得注意的是,這與捷運剛通車的2009年公共運輸市占率39.5%,只增加了不到1個百分點。
台北捷運路網如此綿密,但每到上下班時刻,汽機車湧入街頭的場景仍然十分壯觀。前交通部長賀陳旦分析:「即便是大台北,也只是原本搭公車的民眾一部分轉而搭捷運,整體公共運輸使用率仍然在4成上下,沒有因為北捷路網變更綿密,而增加公共運輸人數。」張學孔則批評:「台北捷運花了200億美元建設,但仍然沒有讓北台灣成為一個綠運輸網絡。」
前台北市交通局長濮大威自1980年代就在當時的經建會負責編列台北捷運預算,而後進入交通部運輸計劃委員會(交通部運輸研究所的前身)負責規劃台北捷運路線。他提到,前總統李登輝擔任台北市長時,就曾質疑投資捷運系統沒有效率,他當時就主張,捷運系統不只是將市民從A點接駁到B點,而是要打造宜居城市的建設,減少塞車、空污與噪音,還能減少因車禍事故衍生的健保支出。
如今,捷運讓台灣成為宜居的國家了嗎?濮大威直言:「我很遺憾,大家都在不同的單位,沒有一個負責整合的部門。」他看著台北捷運將近30年,自豪於服務品質與維運管理,卻仍不滿目前的整體運輸規畫,「大部分的台灣城市都沒有人行道,別說第一哩路,當第100公尺都寸步難行時,怎麼會有意願搭捷運呢?」大眾運輸缺乏捷運、公車、自行車與人行道之間的場站、路線與票證整合,民眾無法從家門口輕易抵達捷運站,便使捷運系統跛腳。
而擁有台灣第二大捷運路網的高雄市,在高捷通車第二年2009年的公共運輸使用率9.1%,疫情前2016年為9.3%,顯示高雄建置捷運後,大眾公共運輸使用率提升不到1%,甚至比當年度全台灣整體公共運輸率18%還低。另外在汽機車數量上,高雄市2021年機車數量為205萬,位居全台第二,比起2007年高捷通車前的214萬輛少了一些,但汽車則是明顯暴增,去年高雄市汽車數量有93萬輛,比起通車前79萬輛,還多出了14萬輛。
成功大學交通管理科學系主任鄭永祥觀察,捷運還必須與公車、共享腳踏車串接,才有辦法讓民眾從家裡抵達目的地,「但南台灣氣候炎熱,行人步行15分鐘就是極限,這也導致高雄民眾大部分仍習慣騎機車的原因」,要挽救高雄捷運運量,接下來黃線完工後,可以到達高雄市政府公務員辦公地點,看運量能否有所突破?
而大台中幅員遼闊,大眾運輸使用率從2009年開始,一直都低於全國平均值,疫情前最高公共運輸使用率約12%左右。賀陳旦分析,台中早期位於台灣省政府附近,為中台灣重鎮,因此公路規劃太完善,導致台中人習慣開車,就連餐廳、大賣場設計都配有很多車位,城市與美式生活型態較為類似,這樣先天性的環境,讓民眾很難被導入大眾交通運輸裡。
而觀察台北捷運幾個大型聯開宅都有設置車位,例如捷運蘆洲站、小碧潭站與台北橋站聯開宅,總計有1700個停車格,還面臨供過於求租不出去的情況。張澤雄解釋,台北市都市計畫規定一戶一車位,而捷運聯開宅為了鼓勵大家搭大眾捷運,車位數量必須打7折,因此聯開宅車位已比其他大樓少。
「這就是缺乏汽機車管理政策!」逢甲大學智慧運輸與創新中心副主任鍾慧諭說,台灣地狹人稠適合蓋大眾捷運,但台北、高雄興建捷運後,都沒有推出適當的車輛管理措施,導致汽車、機車數量仍然居高不下。以台北市為例,曾經推出加強汽車拖吊、汽車路邊停車收費措施,後來汽車數量下降,而機車雖推出收費制度,但計次而非計時,後來未有明顯成效出現。
而面對全球各國陸續提出「2050年淨零排放」宣示與行動,國發會也提出「台灣2050淨零排放路徑及策略總說明」,但運輸交通部門要如何降低碳排量,也只是著重在提高電動車、電動公車市占率等,未有一套公共運輸策略。張學孔說,交通運輸部門快成為減碳「敗家子」,這也顯示光靠蓋大眾捷運無法達到綠運輸效果,需要搭配相關的汽機車配套措施,而不是讓汽車、機車持續消耗能源、污染空氣品質,影響全民健康。
儘管台北捷運擁有每天200萬高運量,但所到之處也不是所有站點人潮都多,即使是熱門的淡水信義線,每天不到1萬人次進出的有復興崗、忠義站,而文湖線與松山新店線的小碧潭、辛亥、萬芳社區站等每日運量更在5000人次上下。此外,台中捷運綠線九張犁站一邊為台鐵軌道、一邊為農田,每日進出站人次約20人上下,被網友戲稱「比住家電梯搭乘人數還少」。
台灣捷運還有一大罩門就是早期規劃捷運路網上,未搭配都市計畫概念,後期新路線為避免土地徵收爭議且首長搶通車,捷運路線都選擇在國有土地;例如台北淡水信義線就是早期台鐵路線,無論是台北、台中、高雄,捷運路線幾乎都經過公園或學校,用意就在避免向民眾徵收土地。一名捷運界人士說,台灣的捷運的確都盡量蓋在國有土地上,或是沿著重要交通幹線走,不然就是要像桃園機場捷運線規劃新市鎮。
「台北捷運不少站點發展了20多年,周邊仍然是一片低矮樓房,與日本地鐵附近都是高樓住宅的景象,截然不同。」鍾慧諭表示,當初北捷設計時未有都市發展概念,捷運站周邊土地不夠,例如淡水線不少站點腹地不夠,周邊沒有住宅,而士林站還離國際知名景點故宮博物院很遠,導致捷運周邊欠缺該有的人潮。
「淡海輕軌沿著山邊走,距離新市鎮也有距離,自然運量不高。」張勝雄舉例說,一邊完全沒人,另一邊才是有人居住的新市鎮,這樣人潮會多嗎?「事實上愈是要涉及徵收土地的路線,必定代表是人口密集居住地,更有需要蓋捷運,但台灣很難這樣做」。
從北捷興建第一條路線就有參與的張澤雄坦言,「早期交通建設概念如台鐵、捷運等,都是想方設法把人潮順利疏散出去,沒有考量到TOD(大眾運輸導向都市發展),但現在有此思維後,「南北環已有44個場站開發,規劃捷運的同時,就把都市發展納入考量」。而另一名捷運界資深人士則直指,當年北捷規劃時早就看到日本場站開發的成功案例,但市府各局處本位主義心態,「捷運局原本想主導車站周邊的都市發展,但都計單位認為捷運局作好捷運工程就好」,演變成現在的局面。
而北捷曾經爆發著名的美河市案,台北巿政府聯合開發處前處長高嘉濃、前課長王銘藏被控拉高建築成本以圖利廠商,導致市府國庫損失上億元,此案當時在政壇投下震撼彈,也讓公務員埋下陰影,對大型開發案卻步。曾任台北市交通局長的鍾慧諭認為:「美河市案確實導致公務員心態變保守,覺得多一事、不如少一事。」
台北捷運與都市發展像是兩條平行線,再加上台北市都市更新進度緩慢,更出現「捷運周邊社區老舊、外圍快速發展」的景象。張澤雄站在台北捷運大樓裡,對窗外指著中山站與雙連站,兩座捷運站間被北捷規劃成「心雙連線形公園」,這地帶形成台北著名的南西商圈,一到下午就會看到年輕男女、學生族群出沒於此。但30年過去,捷運站兩旁的老舊公寓依然佇立於此,即使身處黃金地段也難以都更翻身。
上千億元打造的捷運路線,部分站點卻冷冷清清,因此這幾年台北市、新北市積極推動TOD,像是台北市放寬捷運93個場站周邊500公尺,多送30%容積獎勵 ,新北市長侯友宜更喊出「捷運蓋到哪、都更做到哪」,也放寬在捷運場站周邊一定地區內提供托老、托幼及社會住宅,或留設公共運具停等空間等公益性設施,提供最高50%增額容積。
馮正民表示,大台北TOD是對的政策,前幾年台北市推出TOD容積獎勵,但民間申請案件是零,現在台北市政府再加碼希望能增加民間投資意願,只不過台北市也須注重捷運場站周邊的都更設計,包括友善的行人空間、公車接駁、捷運轉乘便利性等,都應該把這些設計納入,打造捷運沿線更宜居的環境。
OURs都市改革組織秘書長彭揚凱則質疑,捷運TOD案背後缺乏公共性與社會性價值,國外TOD不是一個免費的概念,例如韓國也規劃了幾個地鐵繁華交會站點,給予容積獎勵讓民間開發,但這容積獎勵不是免費,而是必須回饋在地鐵附近的小坪數社宅給政府,解決年輕人到都市打拼的居住問題。
全台已耗資近兆元興建捷運,但捷運易生不易養,在選舉將至全台瘋搶捷運文化再起之時,接下來我們要盤點預定或正在興建中的捷運,是否有些路線該停下來思考捷運相關的交通管理政策、都市規畫、永續發展等配套政策有無到位,否則興建捷運將會是我們留給後代子孫一場沉重的財政負擔。
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