李忠謙專欄:美軍撤出阿富汗之後,美國協防台灣的「戰略模糊」立場變了嗎?從拜登20年前的一篇華郵投書談起

美國廣播公司(ABC)主持人史蒂芬諾伯羅斯(George Stephanopoulos)專訪拜登。

美軍撤出阿富汗的決策,讓阿富汗政府在短短幾個月內便將大好江山拱手讓人。神學士在喀布爾宣布「阿富汗伊斯蘭酋長國」復辟,讓美國過去20年在這個中亞國家的經營與努力化為烏有,也讓其他需要美軍協防的國家有所疑懼。在飽受政敵批評之際,美國總統拜登也在媒體專訪中談到阿富汗的情況與台灣、南韓、北約存在根本差異,拜登強調美國與北約結下《北大西洋公約》第5條(集體防衛)的神聖承諾,有任何敵人入侵北約盟邦,美軍勢必有所回應,日本、南韓與台灣的情況也是一樣。

拜登的發言讓「美國是否已經放棄戰略模糊、改採戰略清晰」的討論在國內再次發酵,認為拜登只是口誤、他說的只是「美國將會信守承諾」的籠統表態、他說的是「美軍將會跟守護北約盟邦一樣協防台灣」等等,各種詮釋不一而足。即便白宮官員後來強調「美國對台政策」沒有改變,台灣輿論仍對拜登的真實意思爭論不休。

美國對於台灣採取「戰略模糊」(strategic ambiguity)的經典表述,一般認為是奈伊(Joseph Nye, Jr.)在1995年時的公開說詞。這位提出「軟實力」(soft power)、「巧實力」(smart power)等經典概念的著名政治學者,當年在柯林頓政府五角大廈任職。1995年的台灣正準備舉行首次總統直選,奈伊在北京被問到「美國會不會出兵介入台海」?奈伊的回答是「那必須視情況而定」。(It would depend on the circumstances.)

曾在小布希(George W. Bush)政府擔任國務院政策規劃主任、目前是華府智庫美國外交關係協會會長的哈斯(Richard Haass)指出,其實早在奈伊之前,無論白宮裡頭坐的是共和黨人還是民主黨人,美國政府與台灣斷絕正式外交關係後,華府就一直拒絕回答「中國如果出兵台灣,美國會不會也出兵保衛台灣」之類的問題。

台灣跟北約、日本、南韓一樣嗎?

雖然在拜登提到的北約、日本、南韓、台灣之中,只有台灣與美國沒有簽訂共同防禦或相互防衛的條約,或者說曾經的《中美共同防禦條約》已在1980年1月1日失效。加上拜登在專訪中明確指出「北約、日本、南韓、台灣不同於阿富汗」的原因,在於上述情況並非基於內戰,而是「我們跟他們簽訂的協議,(美軍)要盡力阻止敵人的入侵」,台灣與美國之間顯然不存在此種協議。

《美日安保條約》正本。(維基百科)
《美日安保條約》正本。(維基百科)

即便美台之間後來的關係有《台灣關係法》規範,但該法僅要求美國政府「提供台灣防禦性武器,使其維持自衛能力」,也言明「任何企圖以非和平方式解決台灣未來的作為,均會威脅太平洋和平與安全,美國將嚴重關切」。但這些內容顯然不等於「美軍要盡力阻止敵人入侵」。所以拜登並未改變美方「戰略模糊」的基調嗎?

如果只從美國廣播公司(ABC)的專訪內容來看,拜登或許一時口誤,或者把台灣的情況跟北約、日本、南韓等明文簽訂防禦條約者混為一談。但如果與20年前拜登在《華盛頓郵報》投書的立場相比,拜登近年對於協防台灣對抗中共的態度(不只是這一場訪談),確實已經發生一百八十度的改變。

拜登當年曾反對「戰略清晰」

拜登過去對於台灣及兩岸問題,最為人所知的立場便是2001年在《華盛頓郵報》的這篇投書:〈Not So Deft on Taiwan〉。當年4月1日,中美在南海上空發生震驚國際社會的「中美撞機事件」,小布希總統面對媒體提問「美國有無義務防衛台灣」時,曾回答「中國應當暸解,美國將不惜一切代價協防台灣」。

雖然幾小時之後,小布希在美國有線電視新聞網CNN)澄清,美國對兩岸問題的立場並未改變,除了支持「一個中國」,也希望兩岸爭端能和平解決。但小布希這次的脫稿演出引來參議員拜登的嚴詞抨擊。拜登在《華盛頓郵報》的投書中,主張「幫助台灣維持其充滿活力的民主制度符合美國利益」,但在《中美共同防禦條約》廢除後,美國已經沒有保衛台灣的義務,美國總統若在未與國會及亞太盟邦商議的情況下逕行打破「戰略模糊」策略將造成環太平洋地區的混亂。

2003年5月1日,小布希總統在林肯號航空母艦上發表談話,宣布美軍在伊拉克的主要戰鬥任務已經結束。(美聯社)
美國總統小布希。(美聯社)

有趣的是,一般提到美國協防台灣採取「戰略模糊」的原因,不外乎避免台灣因此快速走向法理獨立;或者台灣會因此放棄自我防衛,完全依賴美國;或者誘發中國在判斷己方擁有軍事優勢時採取行動。無論是哪一個理由,都可能讓美軍對於中共的嚇阻帶來反效果,反而促成台海戰事爆發。不過拜登20年前反對小布希「不惜一切代價防衛台灣」的論據,並非擔心小布希的表態刺激台海兩岸暴走,而是基於法律規定與盟邦利益的考量。

拜登引述《台灣關係法》第三條第三款的規定「總統如遇台灣人民的安全或社會經濟制度遭受威脅,因而危及美國利益時,應迅速通知國會。總統和國會將依憲法程序,決定美國應付上述危險所應採取的適當行動」,認為美國總統不應架空國會、無視法律規定。不過當年曾投票支持《台灣關係法》的拜登,在2001年陳水扁總統引發台獨爭議時,確實說過「我們不願因為你們單方面宣告獨立而戰」。

此外,拜登認為美軍若介入兩岸戰事,勢必動用日本的美軍基地,美國總統也不該在沒有跟日本事先磋商,沒有事先確認台灣是否納入美日安保條約的情況下貿然表態。除了可能傷及美日的同盟關係,也會讓環太平洋地區陷入混亂。

拜登變了嗎?

拜登20年前的態度,顯然與ABC訪談的他不同。拜登今年4月在白宮跟日本首相菅義偉一起強調台海和平重要性,與有「亞洲北約」之稱的盟友召開四方安全對話(Quadrilateral Security Dialogue),任命當年歐巴馬「重返亞洲」(Pivot to Asia,亞洲再平衡)策略智囊坎博(Kurt Campbell)擔任印太事務協調官,更屢屢展現美國總統對亞洲的承諾,擺出圍堵嚇阻中國進犯的姿態。

與其說拜登變了,不如說是美國政府、甚至民主國家陣營對待中國的態度早與過去不同。從歐巴馬的「重返亞洲」、川普發動「美中貿易戰」,到今天拜登政府明白宣示中國是「首要戰略競爭對手」,美國與中國的關係早就不是恢復邦交那些年能夠比擬。而且從小布希當年很快收回發言來看,雖然拜登急著投書批評總統,但共和黨人(小布希)與民主黨人(拜登)對於「戰略模糊」的態度其實沒有什麼差異,想要國會(在沒有重大變故下)同意美軍出兵保衛台灣,恐怕會有一番激辯。

2021年3月12日,美國、日本、印度與澳洲4國領導人以視訊方式進行「四方安全對話」(Quad)峰會(AP)
2021年3月12日,美國、日本、印度與澳洲4國領導人以視訊方式進行「四方安全對話」(Quad)峰會(AP)

但今天的美國國會對於中國的違反人權、藐視國際秩序,兩黨幾乎是「同仇敵愾」。美國參眾兩院的兩黨議員更分別提出《防止台灣遭侵略法案》(TIPA),要求有限度授權美國總統動用武力保護台灣。曾擔任五角大廈中國科科長的包士可(Joseph Bosco)就認為,這是美國國會擔心中國對於美國的「戰略模糊」有所誤判,造成1950年韓戰般的苦果。雖然川普與拜登政府均未積極響應TIPA,但這些年的《台灣旅行法》(TTA)、《亞洲再保證倡議法》(ARIA)、《台北法》(TAIPEI Act)、《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act)等友台法案陸續過關,美國國會對於「用兵台灣」也確實有了更多想像。

至於美日安保是否及於台灣?日本是否對於美軍基地可能捲入戰火沒有心理準備、甚或抗拒涉入台海兩岸戰事?自衛隊與駐日美軍早在2010年就開始在南西諸島進行「島嶼防衛演練」,軍事專家霍姆斯(James Holmes)與吉原恆淑認為,美日針對離島防衛演練的真正用意,其實在於防止中國軍隊攻破第一島鏈。

日本自衛隊南西諸島防衛態勢圖。
日本自衛隊南西諸島防衛態勢圖。

日本這些年將兵力部署到鄰近台灣的與那國島、石垣島、宮古島,更被認為意在阻斷中國海軍通過,防止形成包圍台灣態勢、甚至對馳援的美軍施展「反介入/區域拒止」(A2/AD)戰法。至於包括日本副首相麻生太郎、防衛大臣岸信夫、防衛副大臣中山泰秀屢屢放話要「與美軍一同保護台灣」,即便日本政府從未正式表態會涉入兩岸戰事,但要說擔憂日本對於美軍協防台灣感到困擾、甚至毫無準備,恐怕更不符現況。

美國「戰略模糊」與「戰略清晰」的擺盪史

除卻拜登曾反對的「為台獨而戰」,包括他堅持的國會程序、擔憂的盟邦(日本)反應,在今天看來似乎早已不是問題。雖然這些推敲與國際局勢的轉變,並不意味拜登政府已經改採「戰略清晰」,確立了中共出兵台灣、美軍勢必相救的政策。但回顧過去70多年的台美關係史,「戰略模糊」只是1979年美國與中華民國政府斷交、駐台美軍完全撤離後的做法,美國對待台灣問題的態度,其實本來就是擺盪於「戰略模糊」與「戰略清晰」之間,甚至「戰略清晰」的內容也有過一百八十度的劇烈轉變。

如果將時間點從1979年再往前推,台灣與日本、南韓、菲律賓等當年圍堵赤潮的東亞國家並無二致。除了都跟美國擁有正式的外交關係,美國更在這些國家設有軍事基地,曾有上萬美軍駐守的台灣自然也不例外。因此1950年到1979年的台美關係,華盛頓毋寧採取的是一種堅定的「戰略清晰」──解放軍若敢犯台,美軍勢必出兵協防──美軍甚至已經駐紮台灣。

蔣介石(左)熱烈招待艾森豪(右),艾氏是唯一任內來台的美國總統。(美聯社)
蔣介石(左) 1960年6月熱烈招待艾森豪(右),艾森豪是唯一任內訪台的美國總統。(美聯社)

那1950年之前呢?1945年之前的台灣是日本領土,大日本帝國與美國當時處於戰爭狀態,美軍轟炸台灣都來不及了,自然無所謂「美軍協防台灣中共入侵」的問題。1945年之後,蔣介石政府雖於1945年10月依據麥帥《一般命令第一號》(英語:General Order No. 1)接管台灣,但國共內戰也日益激烈,美國政府這才開始對「是否要設法避免台灣落入中共手中」多所討論。

1949年3月1日,美國總統杜魯門批准國安會NSC37/5號文件,明言美國將不會排除軍事手段,僅以「外交與經濟措施」防止台灣淪陷共黨之手。由於蔣介石的國民政府軍兵敗如山倒,1949年8月5日,國務院發表「中美關係白皮書」(The China White Paper:United States Relations with China: With Special Reference to the Period 1944-1949),嚴詞表示中華民國在國共內戰的失敗,完全是國民政府本身的領導問題,與美國毫無關係,失敗應由國民黨負起全責。

1949年12月,中華民國遷都台北,蔣介石離開中國大陸,杜魯門也在1950年1月5日發表聲明,強調美國雖然向台灣提供經濟援助,但不會介入中國內戰衝突,這大概也是一種「戰略清晰」。只是這份清晰的角度跟今天台灣所期待的正好相反:當中共出兵攻打台灣,杜魯門確定美軍將會作壁上觀。

2021年8月,美國總統拜登因為阿富汗撤軍問題飽受各方抨擊(AP)
2021年8月,美國總統拜登因為阿富汗撤軍問題飽受各方抨擊(AP)

那麼美國政府怎麼會在一年之內,從「戰略清晰」這頭的「不會出兵」轉變為正好相反的「駐軍台灣」呢?眾所周知,答案就是1950年6月25日爆發的韓戰,對蔣介石政權失望袖手的杜魯門終於改變態度,在1950年6月27日的「韓戰聲明」中強調「灣如被共產黨奪佔,對太平洋地區安全,以及美軍在此地區執行合法及必要之任務,將構成直接威脅。為此,本人已命第七艦隊防止任何對台灣之攻擊」。

1945年後美國對台灣協防態度的演變,顯然是從1950年放棄台灣的「戰略清晰」擺盪到協防台灣的「戰略清晰」(關鍵在於韓戰),1979年再從協防台灣的「戰略清晰」擺盪到不願提前表態是否協防的「戰略模糊」(關鍵在於美中關係正常化)。每當亞太局勢出現重大變化,無論是國共內戰勝負已分、韓戰爆發、美中關係正常化,美國政府都可能對「是否協防台灣」這個議題的決策出現重大轉折。如今美國「戰略模糊」的說詞依舊,美國對於抗中保台的做法卻是日益「戰略清晰」,或許「美中新冷戰」的時代背景,加上拜登從中亞「大博弈」抽身的決定,將再次促成美國對台戰略發生劇變。

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