揭仲專欄:中共不會大方援助阿富汗的兩大原因

2021年7月28日,阿富汗塔利班領導人巴拉達爾(左)會見中國外長王毅。(資料照,美聯社)

阿富汗總統賈尼(Ashraf Ghani)以「避免血戰」為由,於8月15日逃亡國外,塔利班(Taliban,神學士)武裝部隊也在同日幾乎兵不血刃地進占首都喀布爾,之後當地陷入一片混亂。

為恢復喀布爾機場的秩序並避免後續撤離工作遭到干擾。美國國務卿布林肯(Antony Blinken)只得於16日分別致電中國外長王毅與俄羅斯外長拉夫羅夫(Sergey Lavrov),希望尋求兩國的合作來穩定局勢。而布林肯的電話,加上王毅在7月28日於天津會晤塔利班的高級代表團,使北京在世人面前,呈現出對阿富汗局勢、特別是塔利班政權具有舉足輕重影響力的印象。

實際狀況並非如此。雖然中共是阿富汗鄰國中、首屈一指的大國,且中共宣稱其外交已進入「奮發有為」階段;但截至賈尼政府垮台為止,中共對阿富汗還是維持「最低限度介入」的政策。

中共與塔利班關係不如俄國和巴基斯坦

中共直到2019年9月才正式與塔利班進行會談,今年7月28日也不過是第二次。中共與塔利班的關係得益於巴基斯坦與塔利班的長期關係,缺乏對塔利班的直接影響力。

相較於印度和俄羅斯,中共在阿富汗的著墨並不顯著。中共雖然宣稱阿富汗是「絲綢之路經濟帶上的重要國家」,但2020年中共在阿富汗的實際投資金額,僅有440萬美元。

經援方面更是乏善可陳。根據中共駐阿富汗大使館官網,從2002年迄今,中共承諾的援助總額僅約2.3億美元(其中包含1.1億元人民幣),且2006年後即未再列出新的經援項目。與中共相較,印度不僅是阿富汗的第5大援助國,截至2017年的累計援助金額高達20億美元,且已全部兌現;印度甚至在2020年11月承諾,預備再提供三十多億美元的發展援助。

至於中共和塔利班的關係,不僅比不上巴基斯坦,甚至不如曾入侵阿富汗10年的俄羅斯。

俄羅斯從2015年起就與塔利班高層進行接觸。從2016年12月到2019年5月,俄羅斯曾先後主辦至少6次與阿富汗局勢有關的國際磋商與對話;並在2018年11月召開的「第二輪阿富汗問題莫斯科會議」中,成功地讓美國、阿富汗高級和平委員會與塔利班皆派代表出席;又在2019年2月及5月,由俄羅斯主持的兩次「阿富汗人內部對話會議」中,成功運用對阿富汗北方烏茲別克族與塔吉克族地方武裝的影響力,促成前北方聯盟主要領導人與塔利班自2001年後的首次接觸。

2019年5月28日,阿富汗神學士代表團訪問莫斯科,在前總統卡札(Hamid Karzai)引介下會見俄羅斯外長拉夫羅夫(Sergey Lavrov)(AP)
2019年5月28日,阿富汗神學士代表團訪問莫斯科,在前總統卡札引介下會見俄羅斯外長拉夫羅夫。(資料照,美聯社)

相形之下,中共雖然可能在2016年7月,就低調地於北京會見過塔利班的代表團;但直到2019年9月才正式與塔利班舉行會談,今年7月28日也不過是第二次。

雖然大陸學者聲稱中共從2014年起,就逐漸加大對阿富汗問題的涉入;但中共的涉入、包括與塔利班關係的開展,主要動機還是協助巴基斯坦平衡逐漸朝印度傾斜的戰略天平,加上若干對成為具影響力區域大國所需的「聲望利益」。因此中共在阿富汗問題上的實際作為,主要是增強巴基斯坦的地位、協助巴基斯坦重拾對阿富汗事務的影響力。而中共與塔利班的長期關係,也是得益於巴基斯坦與塔利班的關係,缺乏對塔利班的直接影響力。

東伊運對中國安全威脅不大

先前中共防範的重點,是透過「上海合作組織」強化與前述各國在安全方面的合作,阻斷「東伊運」成員進入新疆的通道;而非經營與喀布爾中央政府或塔利班之間的關係。

至於安全利益方面,雖然王毅7月28日與塔利班代表團會談時,特別提到東突厥斯坦伊斯蘭運動(「東伊運」),但嚴格來說,此一團體對新疆並未造成立即且直接的安全威脅。固然有「東伊運」成員在阿富汗塔利班控制區,得到塔利班的庇護並接受訓練;但由於阿富汗與新疆的共同邊界僅有瓦罕走廊這一帶,長度僅約93公里,控管上相對容易。加上瓦罕走廊多為海拔4000公尺的高原地形,使新疆與阿富汗實際上處於「相連卻無法相通」的情形,「東伊運」成員經由瓦罕走廊進入新疆發動大規模襲擊的可能性極低。

事實上,若真有塔利班控制區的「東伊運」成員要潛入新疆,比較可能的路線是從阿富汗北方進入中亞各國,繞行中亞走廊後,再從新疆與哈薩克、塔吉克與吉爾吉斯之間,長度近3000公里的邊界地區進入;或是向南進入巴基斯坦,再從長約595公里的邊界進入。因此先前中共防範的重點,是透過「上海合作組織」強化與前述各國在安全方面的合作,阻斷「東伊運」成員進入新疆的通道;而非經營與喀布爾中央政府或塔利班的關係。

綜上所述,中共先前對阿富汗所持的「最低限度介入」政策,主要為協助巴基斯坦將塔利班推上多邊磋商的談判桌,其他事務則盡量不捲入;在經濟方面雖不排斥在「一帶一路」的框架內進行合作,卻未積極推動。

至於塔利班占領喀布爾,並在18日成立阿富汗伊斯蘭酋長國後,中共是否會改變當前的「最低限度介入」政策?

首要目標是排除印度影響力

美國意圖推動印度成為南亞的領導者,鼓勵印度擴大對阿富汗賈尼政府的影響力,阻止或干擾中共藉由「中巴經濟走廊」鞏固在印度洋的出海口。但印度卻犯下一個嚴重的錯誤:未能及時與塔利班建立一定程度的關係。

雖然中共應該也和美國一樣,未料到賈尼政府會如此迅速的垮台,但從美國與塔利班於2020年2月簽署《全面和平協議》、確定美軍將全面撤出後,中共學者對阿富汗政策所進行的討論,還是可合理推測中共在塔利班重新掌權後,在阿富汗政策上的可能動向。

最主要的轉變是中共會設法強化對塔利班政權的影響力,以大幅壓縮、甚至排除印度對阿富汗的影響力,進而扭轉南亞逐漸朝印度傾斜的戰略天平。

近年美國為了和中共進行戰略競爭,意圖推動印度成為南亞的領導者;主要手段之一,就是鼓勵印度擴大對阿富賈尼政府的影響力,以便從南北兩個方向對巴基斯坦施壓,來阻止或干擾中共藉「中巴經濟走廊」鞏固在印度洋的出海口;並在美國從阿富汗全面撤軍後,能透過印度維持在阿富汗的影響力。

而印度對賈尼政府的大力協助,也確實對巴基斯坦造成極大的壓力。例如賈尼總統就曾在2016年拒絕巴基斯坦的5億美元發展援助,還公開表示阿富汗面臨的最大挑戰不是塔利班或基地組織,而是與巴基斯坦的關係。

但印度卻犯下一個嚴重的錯誤,就是僅將塔利班視為巴基斯坦的助力,未能及時與塔利班建立一定程度的關係。

在塔利班迅速擊潰賈尼政府並取得政權後,大幅削弱印度對阿富汗的影響力、解除印度對巴基斯坦與「中巴經濟走廊」兩面包圍的有利態勢已經成形。研判中共會增加對塔利班政權的協助,包括人道援助與經濟支援,且不排除與巴基斯坦、俄羅斯及中亞各國協調,在確保阿富汗北方烏茲別克族與塔吉克族武裝團體安全的前提下,促使北方各民族與塔利班達成一定程度的和解;以便一方面協助塔利班政權穩定阿富汗的局勢,另一方面又能以北方民族為槓桿來牽制塔利班,確保塔利班的合作。

阿富汗對「一帶一路」戰略助益不大

阿富汗在中共「一帶一路」的大戰略藍圖中,並不具備地緣上的特殊性與樞紐性,頂多對中國大陸通往西方的兩大戰略走廊側翼安全有影響。

但中共對塔利班政權的援助可能不會太大方,也不會涉及一定程度以上的軍事援助,主要顧慮還是塔利班政權與伊斯蘭聖戰士間的關係恐怕難以切斷。

雖然塔利班在阿富汗普什圖語中,是指「傳統宗教學校的學生」,但塔利班在成立之初的核心人物卻是傳統部落的「毛拉」、即鄉村內的伊斯蘭學者,和與蘇軍對抗後解甲歸田的聖戰者;儘管後來的確有大量的宗教學生加入,但這些主要來自阿富汗南部普什圖族各部落,極具草根性的聖戰者仍然在塔利班內居於領導與核心的地位。

因此,儘管再度掌權的塔利班似乎比較「國際化」,也會持續對割據阿富汗東部若干地區的伊斯蘭國(IS)分支-呼羅珊省-進行打擊;但中共有理由懷疑,塔利班核心人物對聖戰在理念上的支持,與普什圖族部落政治強調個別部落獨立平等,和反對中央政府高度控制等特性,會使塔利班政權實際上無法,或不願禁止所屬對基地組織和其他聖戰團體給予庇護。

2021年8月19日,阿富汗神學士(Taliban)戰士巡邏首都喀布爾(Kabul)(AP)
中國對於塔利班無能或不願禁止所屬對基地組織和其他聖戰團體給予庇護的質疑依舊存在。(資料照,美聯社)

中共可能不會對塔利班政權進行大量援助的另一個原因是,阿富汗天然的地理環境,在交通上利於南北向而不利於東西向。此一特性使阿富汗成為溝通中亞與南亞之間的戰略通道,但對「一帶一路」所看重的東西向交通毫無助益。加上中國大陸與阿富汗接壤的瓦罕走廊海拔太高,導致建立現代化交通線的成本極為巨大,短期內無實現可能。

換言之,阿富汗在中共「一帶一路」的大戰略藍圖中,並不具備特殊性與樞紐性,頂多對中共通往西方兩大戰略走廊─北邊的中亞各國與南邊的巴基斯坦—的側翼安全有影響;因此,只要阿富汗不要成為對手的勢力範圍,對中共而言就已足夠。

*作者為國家政策研究基金會副研究員

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