核安出包2》台灣真的不缺電嗎?台電沒告訴你的供電風險全面拆解

台電核能廠出包事件頻傳,5月2度大停電更引發國內缺電疑慮。學者示警,台電應坦白說明供電能力極限,才能拆彈解決問題。(資料照,柯承惠攝)

根據「513大停電」調查報告,該次大停電肇因於員工操作不慎,造成台電興達發電廠跳機;未料,事隔短短2個月又發生核二廠控制室人員挪椅子壓到開關導致跳機,2起人為疏失突顯台電管理鬆散。學者警告,若忽視一線人員對供電的抗壓性,在未來氣候變遷更加劇烈、產業用電需求持續提高下,類似狀況恐將不斷引爆,呼籲台電對供電能力極限究竟到哪裡要坦白說清楚,風險管理必須面對現實,才能拆炸彈解決問題。

513、517全台大規模停電,引發國內缺電疑慮,台電民營化的討論聲浪漸起。事實上,明訂「非核家園」政策的民進黨政府,2016年上台後雖立刻著手修《電業法》,卻挨批「做半套」;原本希望透過開放電力市場引入更多民間力量發展再生能源,也想要藉由增加供給更快速地解決缺電問題,但是包括台電的「廠網分工」與開放其他傳統發電業直供、代輸電力與開放民間成立一般售電業,卻都未納入。

20210517-停電。(盧逸峰攝)
2021年5月,興達電廠1周內2次跳機引發513、517大停電。(資料照,盧逸峰攝)

未爆彈一:制度改革、內部考核

文化大學經濟系教授柏雲昌批評,國民黨執政時期,民進黨頻拿台電等國營事業改革不力當痛點打,但是民進黨執政後,發現國營事業有這麼大的資產、人事可運用,可當作小金庫用,更可安排子公司酬庸,用久就捨不得丟,導致越來越無解,若根本問題不解決,談任何管理都是天方夜譚。他主張,台電要改革唯一辦法就是走向半民營化,是釋出51%讓給民間,引導民間大企業進到台電,將所有權與管理權分開,服務及經營效率就會提升,也能滿足市場。

不只是制度面遲遲不願朝電業自由化、民營化努力,內部管理及考核制度也不嚴謹,不論是台電或中油一再發生未按標準作業程序(SOP)的重大人為疏失,對社會多次造成嚴重影響,「但是哪一次年終績效考核獎金不是滿額?」柏雲昌質疑,政府的國營事業改革總是雷聲大雨點小,企業文化是敷衍了事、因循苟且,積弊不斷,螺絲不拴緊,大小事故當然也跟著不斷。

時代力量立委陳椒華認為,台電的問題與同樣事故出包不斷的台鐵如出一轍,不只是內部管理有問題,政府監理機制也沒落實,對於嚴重人為疏失是高高舉起、輕輕放下,沒有嚴罰也沒有更積極的規範,導致台電跟台鐵不相上下,都是老態龍鍾又無力解決問題。

(延伸閱讀:核安出包1》不只挪椅子害停機 盤點核電廠捅的簍子 「沒釀災是賭運氣」

未爆彈二:第一線基層抗壓性

不只是內部管理鬆散問題,銘傳大學建築系教授王价巨指出,台電背負政府能源政策的供電壓力,第一線的基層人員的抗壓性是否足夠也是問題,尤其組織文化上是否有足夠教育訓練讓他們認識壓力及掌握後續風險的敏感度?

王价巨所指的缺乏教育訓練過程不是指技術傳承,而是對於趨勢掌握及外部環境變動掌握。「政策風險最重要是對於動態掌握,但在台電組織文化是相對缺乏,過去台電做演習還是偏向技術操作演練,對於政策演習、情境思考演練都很少做,組織文化甚至可能從來沒討論過風險管理,甚至在主管會議上是不能談的,以致危機存在風險且不斷發生。」

20181015-中火燃氣環評初審會前記者會,圖為此次環評會主席王价巨。(陳品佑攝)
銘傳大學教授王价巨指出,台電背負政府能源政策的供電壓力,第一線基層人員的抗壓性相當關鍵。(資料照,陳品佑攝)

柏雲昌則分析,「能源問題最壞的情況就是用政治方式討論」,核電廠因為非核家園政策關係,員工心情都很低落,沒有人願意在一個沒有前途的地方工作,管理自然也會鬆散怠慢。

但另一方面,由於台電承受政府對外宣稱「不缺電」說詞的重責大任,在高壓力、高張力狀態下很容易產生危機,「基層人員都在緊繃的狀態,每個人的工作承受攸關國家安全、關鍵設施營運的巨大壓力,衍生效應是『不可承受之重』。」王价巨說。

在供電壓力下就會產生錯誤判斷及決策,以核二廠挪椅子造成停機事件為例,核工專家賀立維指出,跳機後重啟機組的時間是有風險危機,機組緊急跳機後會產生一種惰性氣體氙(Xenon-135),為鈾燃料分裂產物,因其具有很強的吸收中子能力,被視為中子毒物也稱為氙毒效應,當停機功率下降時氙毒會先上升到一峰值,再逐漸下降到較低的新平衡值。因此,若機組未在8小時內重啟,因為氙毒濃度提高,至少要等1到2天待濃度下降才能重啟,「但是核二廠機組當天跳機後10多個小時,為趕緊加入供電行列就貿然重啟很危險。」

未爆彈三:氣候變遷和用電需求

台電供電風險的另一個嚴峻考驗是氣候變遷議題,檢視台灣歷來幾次重大停電事件,除了今年513大停電及2017年的815大停電,分別因為台電及中油人員操作不當導致機組跳機引發全台大停電,以及2002年天然氣供應不足實施限電外,其他都是因為地震或強風豪雨造成變電所或輸電塔倒塌,影響正常供電。

20210816-SMG0034-N01-洪敏隆_c_台灣重大停電或限電事件簿
 

王价巨說,越來越嚴峻的氣候變遷對供電產生的影響,不只是氣候變遷造成機組受熱或水災等外部風險,還有政策上引導的衍生性風險。在越來越多廠商回流下,必然導致更多的水與電的需求,但是受到氣候變遷的外部環境變數影響巨大,例如在缺水情況下無法供應水力發電,天氣炎熱雖然太陽能發電增加,但是相對用電量也大增,當需靠燃煤、燃氣支應更多電力需求,產生的不只是空氣污染,也影響風力流動,影響風力發電。

面對日益極端而且致災方式經常超出人類已知生活經驗的氣候危機,如果台電沒有氣候風險意識,且無安排妥適的電力調度模式,也就無法撐起基本的穩定供電需求。王价巨說,供電若只以合理情境推算,也只是測試台電人員的應變能力,

但未來必須思考氣候變遷嚴峻的條件,以最糟糕的情境測試運作極限,「電力沒有就是沒有,生不出來就是生不出來,必須坦白說清楚」。

台電:5月高溫和疫情超乎預期

台電發言人張廷抒表示,513大停電是很多因素串聯,雖然人員誤觸開關是主要原因,不過也有注意到極端氣候的影響,過去並未預期到5月會熱到攝氏38度到40度,以致有些機組仍在排修無法加入供電,未來會調整在5月前將機組大修完成,並隨時注意水情不佳等氣候因素,電力調度更加彈性化,另外也會加強「觀察時事發展」。

他並坦言,2年前做電力規劃,沒想到會遇上新冠肺炎的影響,造成居家辦公用電增加,以致大修計畫顧不到,未來會針對時事變化作調整。他也承認,台電人員工作上壓力跟穩定供電是有相關,但是「不把這當作壓力而是責任」。

20210701-環河快速道路,環河南路,萬板大橋,台電高壓電塔。(顏麟宇攝)
台電強調,513大停電是很多因素串聯導致,除人為失誤外,高溫也是超乎預期。(資料照,顏麟宇攝)

「風險管理無法從政治角度解決」

「台電的風險管理沒有辦法從政治角度解決,必須務實面對業務的需求。」王价巨說,風險管理必須面對現實才能解決問題,大家對台電有寄望,但他相信就連政府高層也不清楚台電有多少能力,只有台電最清楚自己的能量到哪裡。

不論從國家安全或是做為關鍵基礎設施的角度,王价巨呼籲台電都必須清楚告訴政府到哪種程度沒有能力應付,越基層的人沒有資源、沒有辦法處理時更要說出來,提出問題後由政府給予足夠資源,且這些資源必須足以支應未來面對氣候風險等變數時,可以降低風險的程度,「風險不可能為零,至少要設定停損點到哪裡」。

核二廠的一張椅子引發的危機,突顯台電管理鬆散及人員風險認知不足,未來碰到氣候變遷及產業需求遽增等變化,供電需求壓力勢必更大,端看政府及台電,有否能改變台電的組織文化,將風險管理當作台電治理的主軸,小至停電、大至核安災難,風險機率才能降至最低。

*作者為自由撰稿人

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