社會福利世代分配不均!台灣老年人1年領走90億 敬老禮金7年暴增42億

台灣即將進入超高齡社會,所有與老人有關的社福支出都將逐年增加。(資料照,北市府提供)

選舉年將近,台北市議會日前表決通過恢復全面發放重陽敬老禮金,預計將增加7億元的社福支出。隨著台灣的老年人口漸增,每年台灣已經發出近50億元重陽敬老禮金,這到底是長者的小確幸,還是年輕人的負擔?

至今年年底,握有台北市敬老、愛心卡的民眾只要到便利商店嗶卡,就能獲得1500元的敬老儲值金,自11月15日上路至今,近半個月來已經儲值近6億元,約有近40萬人受惠。然而這項2021年的新政策,被台北市議員邱威傑批評是重陽敬老禮金的「雙胞胎」,成為重啟全面發放重陽敬老禮金的前奏曲。

因為就在敬老儲值金發放的前5天,台北市議會才以48人贊成、4人反對、5人棄權通過《台北市重陽禮金致送自治條例》,表決通過的版本將不訂定排富條款,意圖恢復全面發放。不過台北市長柯文哲以財政紀律為由,表示將在30日之內向市議會提出覆議。

地方在4年一次的選舉過程中競相加碼

柯文哲自2014年上任後,率先在2016年取消針對65歲以上長者全面發放的1500元重陽敬老禮金,僅發放給中低收入戶長者。邱威傑指出,國民黨團在2019年就曾提案要求恢復,因爭議過多而擱置,至今年才死灰復燃,「光我任內就擋了兩次!」

除了金門縣之外,其他21個縣市一年發出約55億元的重陽敬老禮金,各個縣市依年齡級距或排富機制發放,金額小至500元,大至2萬元,每年有超過350萬人受惠,再加上涉及約20種名目的敬老禮金,不論是定期或一次性發放,每年已逼近90億元,平均來說占了5%的地方社福預算。

當台灣的老年人口比率持續成長,我們該如何看待敬老禮金與老人福利支出?

20211111-台北市長柯文哲 11日至台北市議會備詢。(柯承惠攝)
台北市議會日前表決通過恢復全面發放重陽敬老禮金,市長柯文哲揚言提出覆議。(資料照,柯承惠攝)

早在2019年,監察院就曾全面檢視縣市政府所發放的敬老禮金,發現各縣市普遍財政狀況欠佳,但敬老禮金的發放總額與人次卻持續上升,且在4年一次的選舉過程中競相加碼,將使財政狀況更為惡化,也失去公平正義。

敬老禮金看似是各縣市政府給老人的紅包,但卻是從你我的口袋掏錢。《地方制度法》雖明定地方社會福利屬於自治事項,但為了減輕地方政府財政負擔,也要求中央政府每年應在中央統籌分配款之外,另外補助不足的社福經費,由行政院直接撥給地方政府。

攤開各縣市政府的帳冊來看,台灣從2011年到2018年的各式敬老禮金發放人次增加約100萬人次,金額從48億元膨脹到逼近90億元,成長將近一倍。中正大學福利學系教授呂建德即感嘆:「台灣的社福預算每年都在增加,而且以現金給付為主,但都大幅傾向老人。」

「7億元看起來很少,但未來會不斷擴大」

若看近幾年的趨勢,敬老禮金發放金額曾在2016年微幅下降,即是台北市限縮重陽敬老禮金領取資格,在只發放給中低收入戶長者的狀況下,預算從過去一年7億元,瞬間減少至3700萬元,同時那兩年,新竹縣則將每個月發放的敬老津貼從3000元調降為1500元,也大幅減少支出。

20211117-SMG0034-N03-李佳穎_02_2011年至2018年各縣市政府敬老禮金發放總額與人次
 

柯文哲在2015年排富發放重陽敬老禮金,引起民意反彈,也遭到議會批評,台大醫師許立民也站在浪頭上,因為他即是當時的社會局長,台北市一年預算超過1700億元,7億元的重陽敬老禮金連零頭都不到,很多人都在質疑排富的必要性。

「台北市老年人口成長太快,每次到議會質詢我都要重新計算數字。」許立民自2014年擔任社會局長,爾後4年老年人口比率從14%增加到17%,且估計將於今年底突破20%,意味著台北市將正式邁入「超高齡社會」。

20191109-居住正義改革聯盟9日舉行東區集結活動,圖為前北市社會局長許立民。(蔡親傑攝)
許立民估計台北市老年人口比率今年底會突破20%,意味著台北市將正式邁入「超高齡社會」。(資料照,蔡親傑攝)

許立民強調,台北市當時並沒有取消重陽敬老禮金,只是訂定排富條款,因為7億元看起來很少,但未來會不斷擴大。爾後台北市將省下的7億元用來補助悠遊敬老卡、增設日照中心與老人共餐據點,並投入老屋修繕補助,投注在高齡長者的預算並沒有因取消普發重陽敬老金而減少。

各縣市敬老禮金,光現金名目就有近20種

台北市在2015年開了排富發放重陽敬老禮金的第一槍後,各地方政府與議會都在討論是否跟進。當時擔任台中市社會局長的呂建德就曾在議會回應:「重陽禮金是對老人家的敬意,會照常發放,從未說過要刪除。」

曾任台北市社會局長與政務委員的前台大社工系教授薛承泰,言簡意賅地指出敬老禮金的兩大意涵:「從文化禮俗的角度來看,重陽敬老禮金是政府的心意,應全面普發;從社會福利的角度來看,就應該要排富、重分配,甚至檢視是否與既有補助重複。」

薛承泰的說明與輿論正反意見不謀而合。每每縣市首長拋出修正敬老禮金發放規則的討論時,不分黨派的民意代表都以「小確幸」、「一點心意」看待,以讓老人家「開心一下」為由,主張不應該排富發放。

不過端看各縣市的敬老禮金,光是現金的名目就有近20種,新竹市、新竹縣、嘉義市、花蓮縣、台東縣、金門縣、連江縣等7個縣市每個月都會發放3000元至8000元不等的「敬老津貼」,桃園市和基隆市都喊出3+1,也就是三節獎金加上重陽敬老禮金。

20211117-SMG0034-N03-李佳穎_01_各縣市政府發放敬老禮金項目(依年齡級距或排富機制發放)
 

若就總額來看,桃園市每年就編了近30億元的敬老禮金預算,是全台最高,每年都被桃園市審計處點名應該改善。桃園縣自1997年前副總統呂秀蓮擔任縣長時開始發放每年6000元的三節禮金,並在2014年升格直轄市後加碼到7500元,直到今年才又改為6000元,並限定所得稅率20%以下的長者領取。

中央曾以扣減補助要求改善年益增加的社福預算

由於地方政府社福預算受中央補助,主計總處曾針對各縣市的年益增加的社福預算提出示警,並以扣減補助要求改善,過去5年僅有苗栗縣、屏東縣、宜蘭縣與花蓮縣等4縣市在敬老禮金支出上不被預警。

2016年至2018年期間,金門縣扣減1300萬元最多,其次即是桃園市,連續兩年共扣減了900萬元,而發放春節禮金的彰化縣、每月發放敬老津貼的新竹市,以及人口基數較大的台中市與新北市,也都有被扣減補助的紀錄。

監察院在調查報告當中就寫到,地方財政單位雖曾提出增加排富條款、提高發放資格或降低給付額度等改善建議,但歷任首長終究因考量民意反映、議會及民眾也紛紛提案保留,多數便以延續政策為由沒有進行實質檢討。

儘管敬老禮金成為財政負擔,卻仍有縣市持續加碼。過去花蓮縣僅針對90歲以上長者發放1000元至2000元不等的重陽敬老禮金,今年下修至85歲,金額也增加到3000元至1萬元不等。雲林縣也在今年將領取年紀從70歲下修到65歲,並增加80歲以上長者的禮金。

隨著老年人口成長與敬老禮金加碼,向長者致意的「心意」,稍有不慎就成為年輕世代的負擔。薛承泰認為,表達對長者的心意有很多種途徑,除了現金之外,還有禮品、禮券等選項,甚至在政府大量採購之下,還能壓低預算、促進消費。

其他老人福利同樣跟不上台灣高齡化速度

除了定期或一次性的現金發放之外之外,各縣市另外有裝置假牙、健康檢查、搭乘交通運輸工具,甚至是免費補助老人健保費等支出,同樣都跟不上台灣高齡化的速度,沒有調整現金發放門檻的縣市,則從補助性質的福利支出著手。

呂建德在前台中市長林佳龍任內擔任社會局長,台中市在2017年取消了自2013年開始的「老人健保費全面補助」,當時一度被議會質疑「票太多了嗎?」不過他認為重陽敬老禮金是對長者的敬意,但若再針對已經依經濟能力繳納保費的健保補助,將會不利世代正義。過去台中市針對65歲以上、所得稅率5%(含)以下的長者全面補助健保費用,每年約花費12億元,約有3分之2的老年人口都在補助之列,在2017年制定排富條款而僅補助中、低收入戶後,補助人數從18萬降為1萬。

20211117-SMG0034-N03-李佳穎_03_未制定排富機制的縣市政府老人福利支出
 

根據主計總處統計,台灣每年的社福支出中,有高達5成都用於高齡者,呂建德認為台灣應進行「社會投資」,也就是從促進婦女就業做起,進一步提升國家總體經濟產值、增加稅基,並投入社會服務以取代現金發放。因此他在上任之時就提出托育、托老一條龍的政策,建置托育場所與長照據點,同時照顧健康、亞健康與失能長者,讓在家庭中擔任主要照顧者的婦女可以出外工作。短短4年間,台中市長照據點的佈建數目達到六都第一。

不過,台中市長盧秀燕在2018年上任後,就決定恢復老人健保補助,至今全台另有新北市與基隆市沒有排富補助。審計部在2020年的決算報告中就指出,不少縣市的老人福利支出並未設計排富條款,都仍有待改善。

老人福利支出朝令夕改,淪為選舉籌碼

各縣市的老人福利支出朝令夕改,經常淪為選舉籌碼,過去也曾有由全國訂定統一標準的聲音浮現。不過,薛承泰認為,各縣市財政狀況與建設量能不一,主政者應釐清每項補助項目的價值,或依循文化傳統、或作為社會福利,並進行適當調整。

台灣在2025年將邁入超高齡社會,老人福利不可或缺,但在考量世代正義與財政平衡的基礎上,究竟要如何分配現金發放與實質的社會服務,值得集體深思。

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