「美國對中國的威懾力已進入危險時期」USCC最新解放軍攻台評估,指出了哪些共軍優勢與國軍缺失?

(美軍印太司令部)

隸屬美國國會的「美中經濟暨安全檢討委員會」17日發表年度報告,介紹了創立百年的中共當前的雄心與挑戰、對美國國家安全帶來的風險、中國的科技與核武實力、以及檢討解放軍對台動武的決策與考量。對於台海兩岸局勢,這個負責檢視美中國安與經貿關係的跨黨派機構認為,美國對中國的威懾力已經來到危險時期,中國也已經具備了封鎖與攻擊台灣的軍事實力。

美中經濟暨安全檢討委員會(US-China Economic and Security Review Commission, 簡稱USCC)這份最新年度報告,與台灣安危直接相關者當數第四章的〈兩岸威懾的危險時期: 中國軍事實力與攻台決策〉(Dangerous Period for Cross-Strait Deterrence: Chinese Military Capabilities & Decision-Making for a War over Taiwan)。這也是美國政府對於解放軍實力最新的一份評估,USCC在其中也針對防衛台灣的需求,對美國國會直接提出多項建言。

USCC今年提交給國會的最新年度報告。
USCC今年提交給國會的最新年度報告。

USCC在報告中指出,中國迄今之所以不敢攻打台灣,當然是因為顧忌美方的干預威懾。不過要威懾中國不要對台動武,除了要讓北京相信美國有干預的能力與意願、貿然行事可能引來北京不願承受的代價,USCC也指出,習近平是否決定動手,原本就包括了不那麼理性的因素—包括機會主義、對現狀的不滿、擔心不動手反而對中國更加不利、或者中國領導人的信仰與意圖。不過時至今日,美國在台海的威懾力依舊存在一定效果,除了軍事上可能面臨失敗,中國領導人也擔心對台動武將會傷害到中國經濟,甚至促使各國組成聯盟遏中國的實力與影響力進一步成長。

現在談到美國對台海情勢的策略,總是會提及「戰略模糊」。不過USCC在報告中也提醒,其實在20世紀50年代初到1979年美中(華民國)斷交前,美國也曾利用可信的干預威懾(或者說「戰略清晰」)來阻止中共入侵台灣:包括與台灣保持軍事聯盟、派出軍艦穿越台灣海峽、協助訓練台灣軍隊、向台灣出售武器、甚至威脅可能對中國動用核武(亦即美國國會通過的「福爾摩沙決議」,時任美國總統的艾森豪也多次警告中國「如果入侵台灣,就會遭到核武攻擊」)。

即便在1979年之後,美國也仍透過《台灣關係法》向台灣提供防禦性武器、並且持續抵制中國透過武力改變兩岸現狀。美國以壓倒性的傳統武力及戰略軍事優勢威嚇中國,防止解放軍在「第一次台海危機」(1954至1955年,主要是金門的九三砲戰與一江山戰役)及「第二次台海危機」(1958年的八二三砲戰)奪取台灣的鄰近島嶼。在「第三次台海危機」(1995至1996年的台海飛彈危機)時,美軍更調派兩個航母戰鬥群馳援台海,讓解放軍完全不敢妄動。

(美軍印太司令部)
(美軍印太司令部)

不過另一方面,美國也試圖阻止台灣領導人宣佈獨立,這種同時阻止兩岸採取破壞「和平解決台灣政治地位問題」的做法,也被稱為「雙重威懾」(dual deterrence)。然而USCC也不諱言,經過20年的規劃、訓練與建設,解放軍如今已經具備了對台灣進行空中與海上封鎖、網路與飛彈攻擊的能力。解放軍的指揮官可能也認為,只要中共領導人下令攻打台灣,他們已經具備(或即將具備)執行武統命令的初步能力,解放軍的戰力未來幾年也將繼續增強。

USCC認為,隨著解放軍攻台能力的長足進展,確實削弱了美國對台海戰事的威懾力,在特定的情況與條件下,美方的威懾甚至會完全失效。不過USCC也認為,「攻打台灣」目前對解放軍而言,仍是具有高度風險的選項。因為攻台行動依賴更為先進的網路攻擊、空襲與飛彈攻勢以及封鎖行動,才能充分削弱、孤立或擊敗台灣的防禦力量;加上透過「反介入與區域拒止」能力,來防止美國的決定性干預。

USCC評估,以解放軍目前的海上與空中運輸能力,能在攻擊台灣的第一波攻勢派出至少2萬5千名登陸部隊(包括2萬名機械化部隊、數百輛步兵戰車、主戰戰車,解放軍的戰機也可運送5千人),解放軍在運用民間船隻方面也有相當進展,可以在佔領灘頭陣地後,爲台灣的後續增兵提供運輸能量。但在此之前,解放軍將通過封鎖、轟炸和網路戰先對台灣發起攻勢,並且透過「反介入/區域拒止」拖延或阻止其他國家的軍事干預。

(美軍印太司令部)
(美軍印太司令部)

USCC引用華府智庫「蘭德公司」的研究成果,指出解放軍只要發射60至200枚短程彈道飛彈,就可暫時癱瘓台灣大部分空軍基地,讓台灣的第四代戰機無法起飛;解放軍若是發射600枚精確制導彈藥,將可摧毀台灣所有停在地面的戰機—除了花蓮佳山基地的200架最後戰力,問題是這些戰機可能也會被飛彈攻勢所壓制,難以起飛作戰。

USCC警告,中國的國防工業在這幾年全速運轉,光是2019年所建造的船隻就超過了美國在二戰的四年期間所生產的所有軍用民用船隻。過去三年就有3艘4萬噸級的075行兩棲攻擊艦(擁有全通式甲板、可搭載30架直升機、900名全副武裝的陸戰隊員),根據《詹氏》(Jane’s)防衛雜誌的預估,中國在2030年將擁有21艘075型,提供8100名兩棲機械化部隊的運輸能力。同時中國的空運能力也在快速改善,根據《詹氏》估計,解放軍的運-20機隊到了2025年將可擴增為50架、2030年則攀上百架之譜,這也讓運-20的總運輸能量將上看6千至1萬2千人。

2021年4月23日在海南三亞軍港交接入列的075型兩棲攻擊艦海南艦。(翻攝央視)
2021年4月23日在海南三亞軍港交接入列的075型兩棲攻擊艦海南艦。(翻攝央視)

除了改善跨越台海的運輸能力,解放軍從1994年起也不斷演練攻擊台灣的作戰。包括搭配071型船塢登陸艦與ZBD-03步兵裝甲車發動兩棲搶灘攻勢,多個兵種的聯合作戰能力也有顯著改善。解放軍的遼寧號航母甚至出現在台灣東部外海,運-8反潛機更在台灣周遭反覆演練反潛作戰。根據中方的公開資料,其海軍陸戰隊2017年已擴增到7個旅,2020年更完成了兩棲機械化的整備工作。中國也在東山島等地持續進行兩棲登陸演練,甚至建造了包括台灣總統府與外交部在內的台北市部分地區複製建築,作為攻擊演練之用。

在「反介入/區域拒止」方面,美軍前印太司令戴維森(Philip Davidson)今年3月警告,若從美國西岸動員美軍,需要三週方能在關島以西展開行動,這無異給了解放軍積極發動攻勢的空窗期。USCC認為,解放軍更可能先發制人,在對美軍在西太平洋的軍事基地發動先發制人的攻勢,包括駐日美軍基地在內,所有的美軍軍艦、軍機,以及基地的司令部、後勤設施與跑道可能都會遭到飛彈攻擊,火箭軍也擁有400多枚能夠直接攻擊關島的彈道飛彈;解放軍的長程轟炸機、鷹擊-18反艦飛彈與海上封鎖能力,則能有效推遲美軍進入戰區的時間。

共機繞台。2020年2月,中共轟-6軍機(上)入侵台灣領空,我空軍F-16全程監控(AP)
共機繞台。2020年2月,中共轟-6軍機(上)入侵台灣領空,我空軍F-16全程監控(AP)

不過USCC也提醒,解放軍攻擊美日基地其實是一個極端的選項。因為這麼做反而會促使美國、日本以及其他盟邦的一致軍事反應,中共領導人需要仔細權衡這種攻擊的軍事與政治後果。不過許多軍事專家也指出,在「第三次台海危機」之後,解放軍就確信美國是其統一台灣的最大障礙,而且只要給了美國動員軍隊、並且在台海戰區做出反應的機會,解放軍就不太可能取得最後勝利,這也迫使中共領導人只要決定武統台灣,極有可能會劍走偏鋒

由於解放軍近年的發展,中國領導人有可能相信美國沒有能力或意願協防台灣,或者他們將美國的「戰略模糊」解釋為即便中國動武也不會引起美方的果斷反應,那麼對於解放軍武統行動的威懾效果也就陷於不確定狀態。當習近平有意承擔更高的風險、或者希望建立更為持久的政治遺產,也會讓中國在不顧美國警告的情況下攻打台灣,造成威懾失敗。

綜上所述,「何時攻打台灣」這個問題對中共領導人來說,其實是一個政治問而非軍事問題。因為一旦對台灣動武,中國面臨的實質性限制包括「與美國發生軍事對抗的不確定性」、「對中國經濟可能造成深遠傷害」、「促使各國組成聯盟遏中國的實力與影響力進一步成長」等等。但台灣與中國的軍事差距已經嚴重失衡,因此「不對稱作戰」的思維對台灣來說十分重要。不過USCC也批評,當解放軍近年生產全新航母、驅逐艦與大型登陸艦時,2011至2020年台灣的軍隊人數、火砲與艦艇數量卻不增反降。加上台灣國防投資不足的老問題,使得台灣面臨解放軍封鎖時,關鍵資源可能發生短缺。

20211115-海軍陸戰隊日前假桃子園海灘實施戰備訓練月實彈射擊。(取自中華民國海軍臉書)
20211115-海軍陸戰隊日前假桃子園海灘實施戰備訓練月實彈射擊。(取自中華民國海軍臉書)

USCC雖然肯定台灣的「雄風」、「天弓」與「雲峰」飛彈的研發成果,但也指出台灣軍事改革的核心問題,即在募兵制之下台軍已經出現兵力不足的狀況,部分前線部隊的兵力僅達滿編的60%。此外,軍人在台灣經常遭受鄙視,軍旅生涯常被視為最糟糕的人生選擇,這也讓台灣的募兵工作遭遇許多挑戰。此外,台軍的現役與後備部隊訓練嚴重不足,即便是台灣國防部自己的估計,在230萬後備部隊僅有三分之一足以應付戰事。許多役男服役時間過短、只接受過基本訓練,台灣更缺乏動員龐大後備部隊所需的能量。如果臨時發生戰事,台灣的國防部第一時間恐怕只能調動二十多萬人應對危機。

USCC也批評,在阻斷外國軍隊遲延的情況下,台軍恐怕只能以老舊與維護欠佳的武裝抵禦解放軍入侵,這些裝備恐怕難以達成任務。此外,在高度依賴國際貿易的情況下,台灣的經濟極易受到中國海空封鎖的影響。USCC指出,台灣近68% 的食品和97.9%的能源都要依賴進口(2019年資料),如果遭到封鎖,台灣的食物可以支持幾個月,原油儲備可維持158天。至於台灣老化的電力基礎設施,可能也會遭到中國的網路攻擊或實體破壞。

基於以上分析,USCC除了建議美國更多地利用外交與經濟手段來阻止中國領導人侵略台灣,也建議美國國會加強對台灣的軍事援助以及美軍在印太地區的戰力,包括:

#授權和批准台灣複數年外國軍事融資計劃資金,讓台灣得以從美國購買國防物資,並允許台灣使用外國軍事融資通過直接商業契約購買武器。

#修改《對外援助法》(Foreign Assistance Act) ,使台灣有資格優先獲得美國多餘的國防物資

#指示政府利用特別國防專項基金,通過儲備國防物資以維持兩岸威懾力,縮短對台軍售的國防採購前置時間。

#在印度-太平洋部署大量反艦巡弋飛彈和彈道飛彈。

#同意美軍印太司令部在東海和南海地區提升情報、監視與偵察生存能力的請求。

#同意美軍印太司令部在該區域加固基地的要求,包括升級強大的飛彈防禦系統。

#在印太區域儲放大量精確制導彈藥。

#同意美軍在中央指揮與控制鏈中斷的情況下,依舊能夠繼續行動的計畫。

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