歷史新新聞》王建煊、彭百顯領軍 26年前國會怎麼審查中央政府總預算

王建煊在當選國會議員前曾任財政部長,對於中央政府總預算的審核自然比較能駕輕就熟。(新新聞資料照)

為什麼我們要回顧這篇報導

公投結果揭曉後,國內政治焦點也從政黨宣講公投內容的街頭回到了國會。最大在野黨國民黨選擇全面杯葛總預算案,執政的民進黨則史無前例地選擇以席次優勢「逕付二讀」,雖然最後民進黨讓步,將總預算案退回委員會審查,但也已經吹皺了一池春水。

總預算案攸關整個中央政府下一個年度的施政,國會對於總預算案的監督,可以說是民主政治最基礎的制衡機制,國民透過國會議員對預算案的審查,來避免行政單位亂花錢、甚至自行決定把納稅人的血汗錢花在納稅人並不認同的政策上。

不過中央政府的施政無比複雜,從戰鬥機的採購到養蛋雞的扶植,都要編列預算,國會議員到底有沒有那個人力和能力,逐項了解內容審查?這篇在1995年刊登的文章,對於國會議員審查總預算案的過程和難處,有非常深入的採訪報導,希望26年過去,現在國會審查中央政府總預算時,能有更好的資源和工具去解決難題。(新新聞編輯部)

每年的3月,立法院「預算會期」隨著一本本黃皮厚重的預算書運進立委辦公室而拉開序幕,一直到會期結束,整個立法院內就浸泡在推動整個國家機器運轉的那大大小小的數字裡。可是,有誰願意承認,這些耗費紙張、堆疊成山的預算書,其實是「與事實無關的預算書」?

認真審查預算的立委實在不多

「與事實無關」可以從幾件事開始談起。今年預算審査前,行政院主計處就通知了各個立委,下一年度總預算的各種資料將進入電腦,希望立委們能派助理去學著要怎麼用,可是有些立委助理去了之後發覺根本也不用學,因為這套總預算的電腦軟體,只能査詢,不能分析,換句話說,對立委們審査預算的實際需要而言,所需要的各種分析比較資料,它仍是不能做。

很多立委助理在預算會期都遇過相同的苦,他們針對預算發現問題時,向行政部門要進一步的相關資料,行政部門絕對不會說不提供,但是一陣公文旅行之後,資料拿到手的時候都已經是預算審査完的時候,其實行政與立法雙方都很清楚,在這中間原本就是一場鬥爭,有些立委對付這種問題現在是採取提早要資料的方式,有些則是直接由立委強力施壓,不過,在預算書拿到手以前,透過這些方法拿到的資料,也未必都有用,因為新的總預算裡,都會有一些調整。

立法委員方面,事實上認真在審査預算的人實在不多,因為有能力解讀預算書,或者是有一點誠意去找一些學者專家幫忙解讀預算書的人實在也不多,遇到數字,好像立委們就完全沒轍,而只能就新聞面去和政府部門在預算上討價還價。

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立法院立法諮詢中心預算組,是可以提供立委們這方面一些幫助的單位,資深的立委或立委助理也曉得那裡還算是有些專家。但據了解,一方面會去問的立委也不多;再一方面,預算組人員本身也是公務人員,顧忌多也顯得較為保守,因此,發揮的功能也有限;再加上預算組雖然在預算會期裡,都會對總預算及各筆分組審査的預算,提出分析報告。但是,立委方面的考慮經常就是「既然這份分析報告人手一冊,就沒有新聞性」,於是,「僅供參考」的成分也是相當濃厚。

預算書往往「與事實無關」

這些事情,固然有些是相當細節的,但是其所反映出來的問題,就形成了預算書「與事實無關」的狀況,因為這種狀況就是:每年各個中央政府機構可以花近半年的時間去編列下一年度的預算,透過機構本身的專家和對官規官制的熟悉,他們能夠編列出一份看起來有模有樣的總預算。而當每年3月送到立法院以後,立法委員們解讀預算的細部過程裡,要不就是行政部門從軟、硬體各方面產生許多干擾或延宕,或者就是立法委員們本身的解讀能力和認真態度也有問題,這些狀況若再加上朝野政黨對各項議題的政治角力,結果就是審査在喊價一番後就過關,預算書能讓立委們關心到了哪些行政部門真實的情況呢?

以去年而言,在預算會期後期,審査國營事業預算時,大部分的時間都集中在朝野核四預算的攻防,其他國營事業預算幾乎全部輕鬆過關,這樣的預算審查,和真正的事實又有著什麼關係呢?

彭百顯、民進黨、立委。(新新聞資料照)
1995年時,彭百顯是少數具有財稅背景的民進黨籍立委。(新新聞資料照)

朝野政黨在預算審査方面,都有幾位表現較好的立委,是預算會期當中的意見領袖,如新黨的王建煊、民進黨的彭百顯,與國民黨的翁重鈞,這三位當中,一位是前任的財政部長,對中央政府總預算的編列,根本就已是熟稔得很,另兩位都是連任的立委,也有著一定的資歷。另外,在這一屆立委選舉後才進入立法院的像國民黨的趙永清、魏鏞,民進黨的許添財、劉文慶,也是在預算審査時,較受到重視的幾位立委。

數字太膨脹有問題

由於以往擔任財政部長的經驗,王建煊個人在準備預算審查方面,大多都是他自己就能夠抓到各筆預算編列的重點,或是其中的破綻,助理方面就只是幫他做一些蒐集資料的工作,不過據了解,政大財稅系所方面的敎授群,也是王建煊在預算審查方面的重要幕僚,部分中央政府的預算書,在預算審査時都會搬到那些敎授的地方,去作解析。

翁重鈞是從在嘉義縣議會擔任財政小組召集人的時候,就開始接觸預算。他對於每年的中央政府總預算,首先他會將預算書和決算書的數據資料抄下來,因為這些數據資料對他而言是能了解績效執行狀況的基本資料,而接下來,他就會搭配各個部會的剪報資料、監察院的糾彈報告、審計部的報告……進行分部門的了解,他表示,到最後階段看預算書就要憑「靈感」,他所謂的「靈感」就是「預算書上數字膨脹很多,文字又寫得很少的那一筆。」

蕭登標、翁重鈞、嘉義縣、立委。(新新聞資料照)
翁重鈞(中)因為在嘉義縣議會的經驗,對於審查中央政府總預算較知道從何處著手。(新新聞資料照)

彭百顯是在早年擔任前立委許榮淑的國會助理時,就已經因為專精預算問題,在立法院內就有人知道這個「彭敎授」相當厲害。而目前彭百顯在每年處理總預算方面,也都是由他本身去指導大原則,帶著助理去做彙整的工作。

彭百顯表示,有時他要求的甚至是兩、三百本的數據資料去做累加,因為工作量非常繁重,每年預算會期結束後,他的國會辦公室都「損兵折將」,有人要辭職。而另外,他也有十幾位會計師朋友,為他看預算中較個別的部分,他自己著重的還是整體施政效能與預算分配的方面。

不過,這些在預算審査上較有表現的立委,畢竟還是撼不動整個的大結構,「無關事實」的預算審査環境中,他們能做的,在實質意義上有時只是在國會當中,留下一點紀錄而已。

(本文刊登於1995年3月19日出版的419期《新新聞》)

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