管制越嚴越好?關渡自然保留區解編開第一槍 全台保留區啟動調整盤點

關渡自然保留區解編之後,將改由「淡水河流域重要濕地(國家級)保育利用計畫」依《濕地法》管理。(賴品瑀攝)

農委會於12月20日正式公告「關渡自然保留區」全區解編,開了全台23座自然保留區解編的第一槍,其他保留區是否跟進解編?是不容忽視的後續效應。

自然保留區是目前法規上所有保護保留區中最嚴格的保護等級,也成為環境保護、保育運動中的最大王牌,如屏東縣當年以指定「旭海觀音鼻自然保留區」方式,直接沒收了台26線興建計畫的可能性,留下阿塱壹古道,因此關渡自然保留區的解編是否將造成骨牌效應,讓保育團體相當關注。

第一批自然保留區帶動賞鳥熱   關渡當年具示範作用

《文化資產保存法》第86條規定「自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態」,關渡自然保留區在1986年獲農委會依《文資法》公告,是全台第一批「自然保留區」,當時關渡濕地廣大的泥灘地吸引了大批候鳥停棲、渡冬,是台灣北部重要賞鳥區。關渡自然保留區劃設範圍在關渡濕地基隆河北岸堤防以南的部分,共有55公頃,北部則另劃為「關渡自然公園」。

然因紅樹林生長快速,目前已占了保留區面積的66.7%,排擠了原保育標的「水鳥」棲地的蘆葦與茳茳鹹草所組草澤,且紅樹林的陸域化影響了大台北的防洪計畫,也成為關渡自然保留區遭解編的理由。

關渡自然保留區紅樹林與蘆葦競爭狀況。(賴品瑀攝)限關渡生態區專題使用
關渡自然保留區紅樹林與蘆葦競爭狀況。(賴品瑀攝)

為了疏伐紅樹林,台北市政府於2011年展開討論,並於2019年提出解編申請,農委會於今年10月「自然地景及自然紀念物審議會」決議通過,並在12月20日正式公告。

20211221-SMG0035-新新聞-賴品瑀_A關渡自然保留區小檔案
 

疏伐紅樹林、防洪為由解編  北市府承諾在疏伐前將評估說明

據了解,關渡自然保留區解編之後,將改由「淡水河流域重要濕地(國家級)保育利用計畫」依《濕地保育法》管理,然該濕地既有的保育計畫細節並不多,因此後續還需由北市府與濕地主管機關內政部營建署訂「關渡水鳥棲地經營管理指導策略」專章,處理動態經營管理、調查與監測、防洪與環境保護等議題。

北市水利處副處長吳秋香表示,紅樹林面積逐年擴張造成河岸陸域化,導致通洪斷面減少、改變洪水流向,恐造成防洪、河防建造物基礎的安全威脅。

2007年經濟部水利署「淡水河系紅樹林濕地疏伐可行性評估研究」顯示,若是在紅樹林擴張至飽和、林下漂浮木及上游漂浮而下的垃圾完全阻斷紅樹林區通水斷面接等狀況同時發生的最極端情況下,可能發生基隆河關渡濕地上游至百齡橋下游間水位抬昇最高達26公分的洪災。再者,基隆河在關渡紅樹林區的流速降低,反之對岸社子島側的流速加快,持續沖刷侵蝕其堤防基礎,也因此,目前社子島基隆河左岸投置了大量消波塊。

關渡紅樹林區擴張造成社子島基隆河左岸加速侵蝕。(賴品瑀攝)限關渡生態區專題使用
關渡紅樹林區擴張,造成社子島基隆河左岸加速侵蝕。(賴品瑀攝)

吳彩雲表示,北市府在疏伐前將先委託專業顧問公司規畫評估,並邀請NGO團體、漁民、在地民眾等參與說明會、工作坊等,討論如何進行疏伐與疏伐後紅樹林殘枝如何再利用等民間關心的議題,並承諾將持續進行生態監測、生態檢核工作,以確保在追求防洪安全同時也給水鳥更佳的棲息空間。吳彩雲強調,北市在對岸社子島濕地已有疏伐紅樹林經驗,應可作為參考。

開啟自然保留區退場疑慮   環團質疑解編未經充分討論

「關渡自然保留區階段性目標已達成。」農委會在廢止關渡自然保留區公告上指出,目前有更多法規可進行棲地保育,已非公告當時僅有《文資法》得以保護的狀況。自然保留區公告目的本為「保存原有自然狀態,以觀察自然演替為目標,禁止改變或破壞其原有自然狀態」,但林務局表示,關渡自然保留區若要維持為適合水鳥棲息的生態環境,須透過人為經營措施,始能維持公告時之草澤狀態,若繼續以自然保留區管理,就無法調節紅樹林生長,將難以達成營造水鳥棲地目標。

北市動保處報告中指出,在紅樹林擴張下,原本保育標的鷸鴴科及雁鴨科等水鳥已非保留區內的優勢,反是樹棲的鳥類像是鷺科尤其黃頭鷺成為優勢物種,調查到的鳥類種類,也從設立當時的130餘種降至2018年只有40多種。

不過,對於官方的說法,民間則出現質疑聲浪。

「為了防洪需求大家是可以接受,但何必要說紅樹林不好?又為何一定要全區解編?」負責經營管理南側關渡自然公園的台北鳥會惋惜地說,在解編保留區前,其他的可能性沒有得到更多的討論,更憂心骨牌效應產生,未來更多保留區也要解編。

北市於「社六」濕地進行紅樹林疏伐。(賴品瑀攝)限關渡生態區專題使用
台北市於「社六」濕地進行紅樹林疏伐。(賴品瑀攝)

台北鳥會總幹事陳仕泓表示,當時在北市拋出解編需求時,他們的建議是把分級分區、修正對《文資法》的解釋等其他作法也納入考量,不要輕易以「沒有功能了」的思維去解編保留區。

陳仕泓說,在《文資法》上,古蹟、歷史建物在獲指定後都有整理維護的機制,唯獨自然地景,《文資法》第86條規定「自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態」,被農委會解釋為完全禁止人為介入的最嚴格類型,因此得出要經營管理就只有解編一途的結論。再者,是否可以用分級分區的調整來留下核心區域,也在方便做事的思維下選擇全區解編。

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陳仕泓表示,就他們的長期觀察,目前鳥況雖然不如40年前盛況,但近10年水鳥的數量並沒有減少,顯示紅樹林仍有提供保護功能,每當退潮,水鳥就從鄰近的農地、樹林回到泥灘地覓食,水鳥在鄰近幾塊濕地來回移動,都是棲地。而且候鳥來不來,還有大氣候、人為擾動等等原因,並非紅樹林擴張單一原因造成。

況且,當關渡堤防築起後,該水域的環境就變得適合紅樹林生長了,又如何強求回到40年前的泥灘地狀態?現在以該濕地不再具有保育鷸鴴科水鳥功能為由解編、降級保留區,陳仕泓擔憂未來更多保留區也循此邏輯解編,連鎖效應一起,「因為沒有功能而解編,任其更無生態功能,恐讓台灣的生態越來越壞,例如同在淡水河流域濕地上的挖仔尾保留區若也以疏伐紅樹林為由失去自然保留區身分後,恐怕就不再有力道阻擋西濱快速道路的侵入。」

《濕地法》的「明智利用」概念在保育團體眼裡,總不免會有「可能妥協」的空間,保護強度當然跟自然保留區不能比。

學者籲重視多元價值 打破保護越嚴越好思維

「保護區不是越高級越好,而是要看是否適合。」參與農委會審議的台灣大學森林系教授盧道杰在同意解編關渡保留區的同時,也提議林務局系統性檢討既有自然保留區是否合適繼續使用《文資法》來管理。

盧道杰表示,3、40年前是「先劃下保護(留)區」保護下來再說的思維,但現在應該要尋求最適合的政策工具來對症下藥,除了《文資法》,目前還有《野生動物保育法》、《森林法》、《濕地法》等可用,提供了經營管理的彈性。

「並非最珍貴生態的就必要用最嚴格的管制。」盧道杰說,生物多樣性最豐富的地帶,往往蘊含了各種的價值,若是以保護生態為由完全禁止有彈性的經營管理,那勢必產生更多衝突,甚至更多地下化的活動,反之,以分級分區來突破過去的零和思維才是較符合現在多元價值的觀念。

關渡自然保留區紅樹林分布狀況。(賴品瑀攝)限關渡生態區專題使用
關渡自然保留區紅樹林分布狀況。(賴品瑀攝)

盧道杰舉例,插天山是民眾時常前往登山遊歷的區域,也有設立復育水青岡(山毛櫸)苗圃的需求,全劃為保留區反而都不能利用,這樣是否為最好的管理方式?他認為,人類使用度高,或是需要人類介入管理的保留區,務實考量實際狀況來找出適合的政策工具才是多贏;「保育動物名單有數年檢討一回,那麼保護區設立了3、40年,也該盤點保育成果並且調整,才是負責的管理。」

20211221-SMG0035-新新聞-賴品瑀_B全台各級保護區總覽
 

林務局承認展開盤點 確有部分保留區考慮變更類別、分區調整

林務局保育組科長石芝菁表示,近兩年林務局協助各保育區盤點、檢視是否運用《野生動物保育法》、《森林法》、《濕地法》等法規畫設保護區會比維持自然保留區更有保護功能,的確有部分保留區有在考慮變更類別為其他保護區或是分區調整,例如插天山由於申請進入人數眾多,有考慮調整為分區管制,但多仍在評估與研議中,至少兩年內不會有提案。

石芝菁以關渡為例說,北市府約在10年前提出疏伐需求,歷經尋求解釋法規、修法等考慮後,才提出解編的申請並展開審議,當中的艱辛其他保留區經營管理者都看在眼裡,若要解編將會慎重處理,且林務局立場是,從保留區退場的同時,必須以更適合的保護區與管理計畫取代。也因此,當時民間建議修法讓關渡保留區同時有保留區身分又能人為介入管理時,林務局表態不能因為關渡一案修法而失去此最高等級保護的政策工具,而非外界擔憂的解編關渡保留區等於啟動了骨牌效應。

不過,也許關渡自然保留區面積小、位於泥灘地的條件難有開發計畫,解編爭議較小,但其他自然保留區可能牽涉到道路開發、旅遊或其他價值時,若要打破現狀進行調整,爭議必定更大。惟有保育機關先提出整體規畫,說明各類別保育區與相關法規如何互相支援補位,如此林務局期待的更有彈性、更多元的保育戰略,才能獲得支持與配合。

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