詹順貴專文:三接驚險挺過公投 政府應重新檢討四接五接予以適當整併

總統蔡英文11月視察三接工程區,三接在珍愛藻礁(三接遷離)公投不通過下,得以續建。(資料照,顏麟宇攝)

我國迄今舉行過的14件全國性公投案中,有5件與能源議題相關,突顯台灣能源轉型的環境困境,如何解決?在三接遷離公投中曾扮演政府與環團溝通橋樑的環境律師詹順貴,特別撰文提出他的觀察與呼籲,值得政府與各界正視。

這次「中油第三座天然氣接收站(下稱三接)遷離桃園大潭海域」公投,提案人希望藻礁生態系能獲得「全保育」,而訴求遷離在能源轉型過程中作為橋接的過渡性能源──天然氣發電,所不可或缺的必要設施──接收站。公投結果沒有通過,試想,若一旦通過,能遷到哪裡?台北港現況還足以容納三接?期程能否趕得上天然氣供需調度?都會成為政府頭痛的問題,其中任何一個環節卡住,都會影響到以減煤、減碳、減空污為核心目標的能源轉型路徑與期程,因而讓蔡政府緊張萬分,不得不全面動員捍衛。

不只三接,四接、五接都遇環境生態衝突

提案人與推動聯盟將「三接遷離桃園大潭海域」公投定調為第一件全國性生態保育公投,以利占據道德制高點。但如從2018年的10項公投案開始統計,迄今共14件全國性公投案,此一公投已是第5件與能源議題相關的公投案。能源議題的公投案占比高達3分之1,突顯的不僅僅是能源議題的重要性,更因為能源設施通常是嫌惡設施,對周邊的人與生態、乃至整體環境都會有一定影響,那怕是再生能源充其量也只是相對輕微許多。

由於此類公投提案有保護環境的道德高點,因而讓肩負穩定社會經濟、減煤、減空污與淨零碳排(也都是具有高度正當性的公共利益)的能源轉型政策,道阻且長。

雖然同為化石燃料,天然氣之所以普遍被認為是目前邁向淨零碳排最適合橋接的過渡性能源,是因為相同發電量的排碳量與空污量卻不到燃煤的一半。因此,台灣過去老舊燃煤電廠更新為燃氣電廠,較少有反對聲浪。

然而燃氣機組越來越多,原本高雄永安、台中兩座接收站與管線已不敷使用,而必須於海岸覓址新建接收站時,便一再遇到與環境生態衝突的問題。桃園大潭的中油三接如此、台電位於基隆外木山的協和電廠填海造地接收站(即四接)與台中港外擴的五接也莫不如此。

台灣中油指出高雄海岸侵退現象早在永安站建站開始,並非因該站興建而造成。(圖/台灣中油提供)
燃氣發電機組越來越多,原本高雄永安接收站與管線已不敷使用。(資料照,台灣中油提供)

雖然此次三接遷離桃園大潭公投未過,但不同意僅較同意票多約26萬票,政府並沒有樂觀的本錢,事實上推動公投的全生態保育團體成員也已劍指四接了。

「全保育」訴求演變成「環團的嚴重分裂」

此外,能源轉型政策中最重要的再生能源,近1、2年來,不僅地面型光電爭議越來越多,導致進度落後。雖然離岸風電第2階段潛力場址的開發,筆者在環保署時盡力於環評過程妥善處理環境生態可能的爭議,使絕大部分風場都能在沒有爭議下快速順利通過;但現在開放業者自行選址的第三階段區塊開發,去年起已陸續傳出幾次爭議,經濟部不得不放慢腳步先行把關篩選。

歸納所有爭議核心,都離不開台灣周邊生態豐富多樣卻又地狹人稠的整體環境或個別生態因素。此一困境,正是想積極進行能源轉型的蔡政府最大挑戰,但同時也是環境運動者必須好好深思的問題。

因為公投成案,迫使政府提出不浚深不回填離岸更遠的再外推方案,算是取得一定成果,但也引起不少發展至上的民眾反彈,認為政府應該直接輾壓過去,加上推動公投聯盟核心成員堅持藻礁生態系一點也不能受影響的「全保育」訴求,讓幾個聯盟團體成員陸續離去,甚至演變成「環團的嚴重分裂」,會否影響未來環境運動的能量與弱化對社會的說服力?著實令人堪憂。

20210414-環團14日舉行「三接與藻礁保育、能源轉型關係對焦會議」,中興大學生命科學系特聘教授林幸助出席發言。(柯承惠攝)
環保團體在4月舉行「三接與藻礁保育、能源轉型關係對焦會議」,各環團並非意見全部一致。(資料照,柯承惠攝)

既然是政府與環境運動都需面對的困境,有沒有可能透過務實理性包容的對話,事先找到共識,讓政府願意據此重新檢討與調整既有能源政策,以化解未來仍可能層出不窮的抗爭阻力與減少社會動員的能耗?

「人類中心主義」與「生態中心主義」的鬥爭

對於環境生態的概念認知,一直有萬物皆為人所用的「人類中心主義」與眾生平等,各有其不可或缺功能,人類不能隨意破壞的「生態中心主義」。1987年聯合國世界環境與發展委員會出版《我們共同的未來》,雖然倡議環境與發展是問題的一體兩面,應平衡兼顧,但所提出「既能滿足當代的需要,同時又不損及後代滿足其需要」的「可持續發展」概念,則完全是從人類中心主義出發;1992年聯合國「地球高峰會」通過「21世紀議程」,並發表《里約宣言》,進一步定義「永續發展」旨在「以平衡方式發展,兼顧經濟發展、社會成長與環境保護」,明顯已有折衷主義的影子。

但迄今逾30年,人類中心主義的發展模式,卻是近乎掠奪,以致自然資源幾近耗竭,環境生態嚴重破壞,全球快速升溫暖化,後代子孫未來生活環境急遽惡化,世代正義反而變得更加搖不可及。

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2015年9月25日「聯合國發展高峰會議」進一步發表「翻轉我們的世界:2030年永續發展方針」,提出17項永續發展目標與169項細項指標,呼籲不分高、中、低收入所有國家,都應共同採取行動(已開發國家需承擔更多責任),致力於消除貧窮,並採行氣候行動與環境保護(包括保育海洋資源、避免過度砍伐森林、防止土地劣化與沙漠化、確保生物多樣性),以達成國家繁榮與永續發展,充分蘊含了平等、包容、和平、分擔與合作等精神,可說是最不偏不起的折衷主義。

台灣《環境基本法》第2條第2項有關「永續發展」,也採用與上述「可持續發展」相同的定義,台灣山林水土與空氣等自然資源與環境的惡化,也不遑多讓。當然,過猶不及,在由人類宰制的地球,要完全採用生態中心主義來治理環境與社會也是緣木求魚,於是出現多種折衷主義用以調和兩種主義的極端,包括以人類中心主義為主的折衷主義、以生態中心主義為主的折衷主義,以及視議題與社會環境現況來調和的折衷主義。

我國《憲法增修條文》第10條第2款規定經濟及科學技術發展應與環境及生態保護兼籌並顧,〈環境基本法〉第3條進一步規定當經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞時,應環境保護優先,都是折衷主義的調和。

馬政府時代放任台電轉與中油爭天然氣進口利潤

只是《環境基本法》第2條第1項將環境定義為「指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱」,而且不僅包括陽光、空氣、水、森林、野生動物與自然生態系等,連社會經濟與文化都是,所謂應以「環境保護優先」,還是包括人類社會的生活環境,因此,仍是以人類中心主義為主的折衷主義。

理解了國際與台灣的環境概念之後,也許政府與環保團體,可以一起藉由較務實理性的折衷主義環境生態概念,與永續發展指標來對話,協調出雙方共識基準,讓政府也許可以事先重新通盤檢討、調整能源轉型政策中的開發行為。

例如上述四接、五接的興建,表面說法是為就近供氣分散接收站營運風險,但真相其實是源自馬政府時代放任台電轉與中油爭天然氣進口之利潤,而取得往後興建燃氣電廠時同步自建接收站,但每填海造地增建一座接收站,就對海域與海岸生態多破壞一次,絕對不符合永續發展目標。蔡政府能否藉此次公投經驗重新檢討予以適當整併?還是繼續放任兩大國營事業在天然氣供電上爭利?

20211125-大潭電廠興建中機組。(顏麟宇攝)
大潭電廠興建中機組。(資料照,顏麟宇攝)

以四接為例,預定填海造接收站的海域水深超過50公尺,工程技術困難而且工期長(因此台電規畫先期使用浮動式接收站),加上珊瑚礁生態與漁業資源豐富,當地反對聲浪也大,能否由三接一起接收天然氣並汽化後,再輸往台電興建儲槽的地點?五接也是。

核四值得評估改為綜合性電廠

此外,為免核四重啟陰靈糾纏不清,可否盡速直接廢止核四計畫,重新檢討該如何利用或發還被徵收的原所有權人?其實核四廠已蓋好重件碼頭與併聯輸電的高壓電塔,頗值得評估能否改為部分燃氣電廠、部分光電與風電的綜合性電廠?當然,要如此規畫前,一定要與飽受核電夢靨之苦40年的貢寮居民好好溝通。

單從環境運動端反思,也應體認全保育倡議的生態中心主義,在現今社會幾無市場難再推廣,尤其環團普遍缺乏人力資源、也缺經費,沒有本錢長期焦土抗爭,也不適宜凡事玩定要拚出輸贏的零和遊戲,務實地採取視個別議題與社會環境現況調和的折衷主義,來倡議環境保護以及與社會大眾、政府對話,是否較能務實取得實質環保成果,再一步一步往前推展?

*作者為環境律師,曾任環保署副署長

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