沈榮欽專欄:少了萊豬障礙,台灣穩加入CPTPP?

能否開放福島食品進口,將影響台灣加入CPTPP成敗甚深。(資料照,陳明仁攝)

選前所有民調均過關的反萊豬公投,最後以同意票394萬票未能過關,而且低於不同意的413萬票,成為本次公投的最大意外。國際媒體普遍將之解讀為台灣人民選擇開放的國際貿易與國際組織,因此反萊豬失敗之後,接下來的問題是:台灣加入跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)的前景為何?

我在公投前的專欄文章,曾將11個CPTPP會員國依據支持台灣入會的程度分為:堅定支持台灣的日、澳、加、紐,以及潛在支持台灣的新、越、墨,這7個國家和中國合作封殺台灣入會的機率不高。相對的,汶萊、馬來西亞與智利則較不確定,雖然這三國均與中國交好,但是因為尚未完成國內審核程序,並未具有投票權;最後的秘魯不僅與中國交好,也具有投票權,較可能反對台灣入會。那麼在公投這段期間,CPTPP發生了哪些改變?台灣入會的前景有所變化嗎?

馬國啟動國內審核,增添台灣入會不確定性

當馬來西亞取得投票權後,無疑增高台灣入會的不確定性。不過台灣與馬來西亞的經貿往來雖不及中國,但仍屬密切,馬來西亞未必會配合中國封殺台灣。

首先是馬來西亞已經展開國內審核入會程序,一旦完成,將具有正式投票權。馬來西亞與中國長期友好,中國不僅是馬來西亞最大的貿易夥伴,也是一帶一路的旗艦國家之一。即使尚未具有投票權,馬來西亞就已表態支持中國入會,因此當馬來西亞取得投票權後,對台灣而言,無疑增高入會的不確定性。

台灣與馬來西亞的經貿往來雖不及中國,但仍屬密切。2019年,台灣是馬來西亞第7大貿易國與第4大投資國;2020年,馬來西亞則是台灣第7大貿易國。因此儘管存在不確定性,但馬來西亞未必會配合中國封殺台灣。

2021年馬來西亞臺灣形象展揭幕典禮。(取自馬來西亞駐華商務處FB).
2019年,台灣是馬來西亞第7大貿易國與第4大投資國。圖為2021年馬來西亞臺灣形象展揭幕典禮。(取自馬來西亞駐華商務處FB).

另一個國家是智利。我在之前專欄中說道,由於智利即將舉行總統大選,所以仍難以預料對於台灣入會的態度。台灣公投後的隔日(12月19日),也是智利總統第二輪大選的日子,由極右的卡斯特(José Antonio Kast)對上極左的波里奇(Gabriel Boric),最後前學運領袖波里奇以35歲成為智利史上最年輕的總統。

智利與中國的關係十分緊密,不僅於1970年成為南美洲第一個與中華人民共和國建交的國家,2005年,智利更成為第一個與中國簽訂自由貿易協定的拉美國家。2018年,智利加入一帶一路,成為中國企業進入南美洲的重要入口。

智利曾拒美國壓力仍用華為5G

中國外長王毅稱,去年10月間他與智利外長阿拉芒通過電話,智利已表態支持中國入會。不過王毅所說乃是在智利總統大選之前,那麼總統大選之後會有所改變嗎?

2017年迄今,智利與中國的貿易增長了17倍。中國購買了智利出口一半的銅,中國的需求量之大足以影響世界的銅價,而銅是智利政府最主要的稅收來源之一。除了銅之外,中國還是智利硝酸鉀、葡萄酒、水果的主要出口市場。

中國是智利最大的貿易夥伴。2020年,智利3分之1出口到中國,幾乎是智利對美國出口的3倍,因此即使在美國前國務卿龐佩歐(Mike Pompeo)的遊說下,智利依舊採用華為5G。中國於疫情期間展開的「疫苗外交」更獲取智利好感,包括中國在智利首都聖地牙哥斥資6000萬美元建造廠房生產科興疫苗,廣受智利人民好評,智利幾乎舉國都施打中國疫苗。

智利也和馬來西亞一樣雖然尚未具有投票權,但根據中國外長王毅轉述,去年10月間與智利外長阿拉芒(Andres Allamand)通過電話後,智利已經表態支持中國入會。不過王毅所說乃是在智利總統大選之前,那麼總統大選之後會有所改變嗎?

2019年11月18日,美國國務卿龐畢歐(Mike Pompeo)宣布,以色列在約旦河西岸佔領地建設的屯墾區「不違反國際法」(AP)
龐佩歐的遊說阻止不了智利使用華為的5G設備。(資料照,美聯社)

事實上,智利總統大選前沒有人知道兩位候選人卡斯特和波里奇的中國政策為何,因為他們很清楚智利選民關心內政多於外交,因此刻意在選舉期間絕口不提中國政策。不過既然上述中國與智利的經貿合作許多都是在原有中間偏左的政府完成的,也是他們答應王毅支持中國入會者,那麼同樣屬於左翼的波里奇當選總統,按理說應該會延續前朝政策,繼續支持中國加入CPTPP才是,而這也為台灣入會增添更多的不確定性。

新任左派總統波里奇不見得挺中國

智利新任總統的波里奇是位非典型的左翼總統,當選後曾說,必須譴責中國的獨裁。波里奇不會在短期內積極推動CPTPP國內審核程序,縱使未來通過,任內與中國勾結封殺台灣入會的機會不高。

波里奇學生時期是信仰馬克思主義與葛蘭西主義(Gramscianism)的學運領袖,後來從政也經常批判當時中間偏左的執政黨不夠左、太過傾向新自由主義,很多人因此將之視為親共產黨人士,上任後可能會擴大與中國合作。

其實不然,因為新任總統波里奇是一位非典型的左翼總統。我注意到2019年中國駐智利大使批評智利官員接見香港反送中領袖時,當時仍擔任國會議員的波里奇在推特批評中國的戰狼外交干涉智利政府的自主性。

即使當選後,波里奇也與鄰近的左翼民粹國家如秘魯、玻利維亞和阿根廷的領袖不同,他曾說:「我們必須譴責古巴對於自由的永久限制、尼加拉瓜奧蒂嘉(Daniel Ortega)的壓迫政策、中國的獨裁,以及委內瑞拉弱化民主的作為。」這完全不是傳統拉美左翼或共產黨人士會說的話。這也解釋了為何北京政府雖然在智利大選期間避免表態,不過仍在從蛛絲馬跡中透露,明明左翼政府較親中,但是北京仍略為偏好不確定性較低的右翼候選人卡斯特。

2021年12月當選智利總統的波里奇(Gabriel Boric)(AP)
波里奇當選智利總統前,在擔任國會議員時,曾對中國的戰狼外交嚴詞批判。(資料照,美聯社)

事實上波里奇討厭CPTPP。對他而言,智利目前應該致力於社會正義與社會福利政策,而不是加入CPTPP這類有新自由主義色彩的國際經貿組織。波里奇競選期間曾一度主張智利退出CPTPP,後來因為擔心嚇跑經濟選民,才絕口不提這項政見。相較CPTPP,他更喜歡前政府也偏好的拉丁美洲和加勒比國家共同體(CELAC)和美洲玻利瓦聯盟(ALBA)等較反美的國際組織。

由此可以看出,波里奇不會在短期內積極推動智利的CPTPP國內審核程序,成為具有投票權的會員國,只要台灣入會程序不要拖得太久,智利應該不至於影響台灣入會。而且從其歷來批評中國的言論判斷,縱使未來智利通過國內程序,在波里奇任內與中國勾結封殺台灣入會的機會也不高。

開放福島食品和台灣入會沒有連結?

岸田文雄明確表示日本將以「不公平貿易」為基礎嚴審中國入會。那麼台灣禁止日本福島5縣的食品,是否成為「不公平貿易」的案例?

接下來的關鍵在日本對台灣入會的態度。日本一直是所有CPTPP會員國之中,最支持台灣入會者,雖然從安倍晉山、菅義偉到岸田文雄,支持台灣的力道逐漸減弱,但是不僅首相岸田文雄競選黨魁時親口表態支持台灣入會,日本自民黨的選舉公約更明白寫下支持台灣加入CPTPP。

值得注意的是,去年的G20峰會中,當習近平在視訊中表示中國將追求多邊國際組織協議後,岸田文雄立刻表示,CPTPP不會容許經濟脅迫的國家與不公平貿易的慣犯入會,明確表示日本將以「不公平貿易」為基礎嚴審中國入會。

無論是反萊豬乃至過去的反福島食品,在缺乏科學證據下率爾進行貿易封鎖,都有違反WTO的《食品安全檢驗與動植物防疫防疫檢疫措施協定》(SPS)與技術性貿易障礙(TBT)之嫌,如今反萊豬公投已經失敗,那麼台灣禁止日本福島5縣的食品,是否成為「不公平貿易」的案例?

不久前日本台灣交流協會代表泉裕泰表示,開放福島5縣食品和台灣加入CPTPP沒有連結,兩者分開討論,這是否意味著即使台灣繼續封殺福島5縣食品,也不會妨礙加入CPTPP的機會?

20210310-為紀念日本311地震10周年,日本台灣交流協會攜手文化部及中華文化總會10日舉行日台友情Always Here活動記者會,日本台灣交流協會代表泉裕泰出席(柯承惠攝)
泉裕泰表示,開放福島5縣食品和台灣加入CPTPP沒有連結。(資料照,柯承惠攝)

我認為泉裕泰的說法不盡正確。在台灣民進黨與日本自民黨甫於12月23日舉行的2+2對談中,會中花了最長的時間討論台灣加入CPTPP議題,當時出身福島縣的自民黨外交部會長佐藤正久與出身茨城縣的經濟產業部會會長石川昭政,即對民進黨的羅致政與邱志偉兩位代表表示,日本支持台灣加入CPTPP,但是也希望台灣能夠儘速解決福島5縣食品進口問題,兩者的連結十分清楚。

南韓想入會讓福島水產再度成焦點

日本未來若要以中國「不公平貿易」的紀錄否決中國入會,那麼任何一國只要與中國合作,以禁福島5縣食品為由否決台灣入會時,恐怕連支持台灣的日本與澳洲也只能坐視台灣遭到否決。

台灣從行政院長蘇貞昌、經濟部長王美花、農委會主委陳吉仲到外交部長吳釗燮,都曾在國會中表示,是否開放福島食品與台灣加入CPTPP是無可迴避的議題。

而且台灣在缺乏科學證據下,禁止福島5縣所有食品進口,屬於地域歧視的不公平貿易行為,與CPTPP規則第7章的第7.9條第2項要求成員國「應確保其食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施遵循相關國際標準、準則或建議」,以及第8章的技術性貿易障礙相衝突。

如果如岸田文雄所言,日本未來若要以中國「不公平貿易」的紀錄否決中國入會,那麼任何一國只要與中國合作,以禁福島5縣食品為由否決台灣入會時,恐怕連支持台灣的日本與澳洲也很難反對,只能坐視台灣遭到否決。

20211220-經濟部長王美花20日列席立法院委員會。(柯承惠攝)
王美花曾在立法院表示,是否開放福島食品與台灣加入CPTPP是無可迴避的議題。(資料照,柯承惠攝)

在英國、中國與台灣申請入會之後,厄瓜多也申請入會,南韓與泰國已經正式準備入會,瑞士與菲律賓則在評估中,其中南韓預計今年4月提出申請。

在南韓準備入會的過程中,討論最多正是福島8縣的水產品禁止進口,是否會成為日本報復阻止南韓入會的理由。自2011年的311地震引發福島核災後,南韓政府禁止進口日本青森、岩手、宮城、福島、茨城、栃木、群馬、千葉8縣捕撈或加工的部分水產品。2013年更以核污水泄漏為由把禁止對象擴大到8縣的全部水產品,而被日本告上WTO。

WTO於2018年裁決,南韓禁止日本福島8縣水產品進口是「不正當歧視」,要求南韓糾正不公平貿易的舉措,並解除對所有日本產食品的追加檢查要求,日本在一系列訴訟中獲勝,南韓對此判決不服,當即上訴。不料WTO於2019年改判南韓勝訴,因此南韓政府決定繼續禁止福島8縣的28種水產品進口。

此後福島8縣水產品進口就成為日韓之間的敏感議題,如今南韓有意申請加入CPTPP,福島水產品再度成為雙方焦點。部分南韓學者認為日本可能會以此作為同意南韓入會的條件,甚至日本也有人如此主張,福島食品進口與CPTPP入會並未脫鉤。

台灣水果換福島食品因公投破局

台灣期盼加入CPTPP,是源自近十餘年來被排除於世界興起區域經貿組織趨勢的憂慮,入會與否也將影響台灣未來數個世代的發展,台灣仍需繼續努力。

台灣雖然只禁止福島5縣,不過禁止的範圍比南韓更為廣泛,基本上包含所有當地出產的食品。日本當初也曾經考慮將台灣告上WTO,不過考慮兩國關係密切,後來希望以WTO對南韓禁令的判決出來後作為標準,其中還曾經希望以開放進口台灣水果換取解除福島食品禁令,不料台灣後來並未遵守默契,而以公投否決福島5縣食品進口。

今年元旦起生效的區域全面經濟夥伴關係協議(RCEP),是目前全球最大的區域經貿組織,雖然佔台灣出口產品超過6成,但是台灣並未加入。過去十餘年來因WTO成效不彰,所引發的區域經貿組織熱潮中,台灣成巷為極少數遭到全面排除的國家,因此加入CPTPP對於台灣的未來尤其重要。

總之,反萊豬公投未能過關為台灣解除了加入CPTPP的一項障礙,不過接下來福島5縣食品禁令仍是無可迴避的議題。在會員國方面,馬來西亞啟動國內審核程序,對台灣入會增加一些不確定性;至於智利總統大選的結果,則解除了部分不確定性。加入CPTPP與否將影響台灣未來數個世代的發展,台灣仍需繼續努力。

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