竹竹併好嗎1》升格後店家倒一堆?舊縣區邊緣化 三都過來人揭慘況

林智堅(中)宣布將不參選2022新竹縣市合併升格後的大新竹市市長,讓竹竹併話題再延燒。(資料照,盧逸峰攝)

四大公投結束後,民進黨火速連署《地方制度法》修法草案,企圖鬆綁直轄市人口限制,欲拼新竹縣市合併升格為「第七都」。台灣每逢討論到升格話題就與選舉、政治牽扯不清,但以六都升格後部分地區發展反而沒落、蕭條的前車之鑑,縣市合併升格加冕後,所有問題都會因此解決了嗎?(竹竹併好嗎系列 2之 1)

走進台南市新營區,這裡原是人聲鼎沸的舊台南縣政府所在地,但就在縣市合併改制後,人口急速外流,街道上冷清不少,一名老家在新營的李姓年輕上班族有感而發說,「過去台南新營極為熱鬧,合併後周邊店家倒一堆,也沒有以前燈火通明的現象,路燈壞了更是常常等了3、4個月沒修好」,由於新營地理位置距離台南市中心太遠,明顯被邊緣化當中。

20211228-立委柯建銘28日出席立法院院會。(柯承惠攝)
柯建銘力推竹竹併,也讓台灣行政區域劃分的議題再度被熱議。(資料照,柯承惠攝)

縣市合併升格後,原本繁榮之地逐漸被邊緣化,而本來就沒落的鄉鎮,人口愈來愈少的現象,不止發生在台南,高雄、台中也有類似情況。

升格看來不利偏鄉發展

例如高雄市田寮區內有著名的觀光景點月世界,但因土地貧瘠,猶如月球表面,人口本來就稀少,在縣市合併升格後,人口外流人數仍高居全國第一。5年前在此發展地方創生的田寮惡地農夫工作室梁姓負責人直言:「升格看來不利偏鄉發展!」她說,升格後多了觀光人潮、公車班次,但缺少了解在地的民選鄉鎮市長,「官派區長一直換,偏鄉真正需求沒被看見」。

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2009年馬政府推動縣市改制,2010年新北、台中、台南、高雄升格,2014年桃園升格,其中台南原本人口數不夠,但在時任台南市長許添財、台南縣市長蘇煥智共同主張打造「台版京都」後闖關成功,成為現在的六都。如今改制11年後會發現「磁吸效應」急遽發生,六都面積僅占全國土地面積30.11%,但根據內政部統計,全台人口2356萬人,高達7成都集中居住在六都,人口全移往都市跑。

20211229-SMG0034-N01-唐筱恬_02_台灣近年縣市升格事件簿
 

「不只是全國,就連直轄市內的人口,也不斷往市中心集中!」台灣大學前副校長、台大政治學系名譽教授趙永茂說,主要是中央、地方財政嚴重失衡,雖然花東、離島還有特別基金在支持,但是給予地方的資源都還是太少,應該讓地方擁有更多財政、權力,負擔起更多責任,否則區域失衡的情況,只會愈來愈嚴重。

地制法修法爭議大,林智堅深夜宣布棄選

四大公投結束後,民進黨立院黨團總召柯建銘火速連署《地方制度法》修法草案,拿掉人口聚集達125萬以上才得以升格為直轄市的限制,擬推動大新竹合併升格。儘管民進黨原本想快速通關,於院會提出逕付二讀,但就在國民黨占領主席台、綠營立委也出現雜音的情況下,法案闖關宣告失敗,新竹市長林智堅12月27日深夜召開記者會宣布棄選大新竹市長,盼緊急止血。

不過這一場引發朝野戰火的升格之亂,也意外掀起區域合併的議題,根據總統蔡英文宣示力挺大新竹以及林智堅的說法,兩人均指向是為了半導體產業發展,林智堅更說「常因行政流程而耽誤建設發展」,而柯建銘則是指「護國神山台積電在新竹,科技產業發展必須再升級,新竹縣市沒有不合併的道理」。

大新竹升格真是萬靈丹,可以解決這些問題嗎?一名非直轄市地方政府人士指出,科技業尋找土地主要是考量當地資源,像是苗栗境內也有苗栗銅鑼科學園區,台積電還曾因為水資源問題,曾到宜蘭考察設廠可行性,因此產業發展與是不是直轄市無關。

前台南縣長蘇煥智表示,科學園區歸科技部管轄、工業區歸經濟部管,開發都是中央在決定,只要是科學園區,中央政府都很積極,真正涉及地方政府管理的,反而是居民的生活、環境、交通、教育。他建議中央不要權力一把抓,要將權力下放地方,特別是營業稅、所得稅應該改由中央與地方共享,地方才會為了改善財政而努力招商。

民選鄉鎮市長改官派區長,行政效率劣化

「不反對合併,但不宜倉促執行!」從小住新竹、家人也在竹科上班的「台灣乾淨水行動聯盟」理事長彭桂枝認為,新竹半導體產業歸科技部管理,甚至很多公司都把地址設在台北市,新竹也不會因為升格分得更多稅款。而且又不是全新竹人都在竹科上班,新竹在地人真正痛苦的是,科學園區帶來周邊環境污染、廢棄物未好好處理、飽受塞車之苦等,這才是執政者該關心的事。

另外,林智堅主張地方政府分開治理會需要更多時間溝通,合併可簡化行政流程;回家鄉深耕的台南新芽協會創辦人嚴婉玲則是發現,「縣市合併後行政流程反而更慢」,升格前民選鄉鎮市長有一定的行政自主權,路燈壞了,很快就可以叫人來修,但改成市府指派的區長來擔任後,事情往往都要層層上報回市政府中央再發配下來,流程變慢,也影響市民權益。

因此,縣市合併升格不一定可以解決林智堅口中產業升級、縮短行政流程的難題,反而以六都升格衍生的諸多問題作為前車之鑑,升格後仍然有必須面對的問題與挑戰。

人事費占地方政府預算近5成,升格後更暴增

首當其衝的就是財政問題。縣市首長紛紛想搶升格,但升格後,公務員員額變多、職階提高,人事費用均暴增。根據蘇煥智整理審計部資料指出,2010年新北市升格前人事費用509億元、2019年增加為724億元,暴增了215億元,為六都最多。舊台南市加上台南縣升格前人事費用302億元,合併升格後人事費388億元,竟然還比中央給予台南的統籌分配款219億元還高,等於中央給的分配款,全部用在高額人事費上。

20211229-SMG0034-N01-唐筱恬_01_六都升格後人事費暴增
 

而一直因為人口數達直轄市標準但一直未升格過關的彰化縣,縣長王惠美最近除了嗆聲中央「彰化沒比較細漢」外,也提到主要是升格後,整體財政會更好。一名彰化縣政府人士就說,彰化人口達125萬人,但是2022年統籌分配稅款只分配到103.81億元,若以人口數來算,平均每人只分配到8265元,為全台最低,當然仍持續要爭取升格。

趙永茂說,過去在升格審查會議時,他曾問地方首長說,升格後地方財政有好一點嗎?那名縣長用台灣厘語說「生吃都不夠了,還能曬乾?」人事費占了地方政府預算40%至50%,像英國公務體系其實僱用許多約聘雇人員,富有彈性又有效率,台灣應該要檢討。

六都現磁吸效應舊縣區常被邊緣化

其次,縣市合併原本以為會彌平都市內的城鄉差距,結果六都也出現「磁吸效應」,原來縣區常有被邊緣化之感,像是原舊城的台南市新營區、台中市豐原區、高雄市鹽埕區,在都會區板塊位移後,原舊城逐漸沒落;而原本人口流失的偏鄉,反而更不被重視。

嚴婉玲觀察到,台南升格後,市民心理尊榮感上升,但原台南縣治新營逐漸沒落,居民難免會有相對剝奪感,新營人至今去舊台南市,仍然會說「我要去台南」。一名家住新營的李姓年輕上班族感慨:「很多人直覺認為升格後,鄉鎮地位提高一等級,但是最後發現,資源一定會放在有商業發展的地方,怎麼可能放在農漁業傳統沒落地!」

蘇煥智直言,「台南升格為直轄市後,鄉鎮地區加速沒落」,過去縣政府、各鄉鎮都有自己的預算,鄉鎮市長有選票壓力,通常都會認真做事,台南過去至少一鄉鎮會有一特色,結果現在行銷資源全在舊台南市,區長為地方政府指派,「上面給錢就做事、不給錢就算了」,讓這些鄉鎮的產業逐漸沒落中。

而舊名葫蘆墩的台中豐原,原是舊台中縣最繁華的地方,如今也在縣市合併後加速沒落。創辦《逗留,台中》臉書社團的洪姓管理員感嘆指,台中市合併升格後,只有舊台中市、大里、太平人口逐漸變多,其他全部下降。「豐原過去街道上糕餅業、伴手禮商店蓬勃發展,每到過年就有滿滿的採買人潮,還必須交通管制,但現在卻冷冷清清,就連每年地方居民都期待的豐原小燈會,地方政府都乾脆不補助,讓在地人感覺被遺忘!」

蘇煥智:升格直轄市不應廢掉鄉鎮市長民選

而六都升格除了城鄉差距的老問題仍未彌平外,鄉鎮市長原本有民選,改為市長指派區長,也對鄉鎮市民生活,產生大幅變化。

例如2021年震驚社會的長榮大學馬來西亞籍女大生命案,事後不少長榮學生指責案發路段的「路燈不亮」是命案原因之一。蘇煥智就說:「若是有鄉鎮市長,絕對不可能拖這麼久,村長代表講一下,一禮拜就修了;台南合併後,案件通通都到市政府,再慢慢排隊,累積到一定的數量再處理。」

 20210427-台灣民意基金會舉行「國際形勢、兩岸關係與台灣政局」四月全國性民調發表會,圖為教蘇煥智授發言。(蔡親傑攝)
蘇煥智認為升格直轄市後,原來民選的縣轄鄉鎮市長改成官派區長,反而照顧不到地方需求。(資料照,蔡親傑攝)

「城市升格與廢掉鄉鎮市沒有關係!」蘇煥智建議,升格直轄市不應廢掉鄉鎮市長制度,若新竹鄉鎮市、彰化鄉鎮市都廢掉,對地方文化、產業將是很大的衝擊。

而梁姓負責人也支持恢復民選地方鄉鎮市首長制度,她說,升格後高雄田寮觀光人潮有增加,但地方未發展出獨特的美食、伴手禮等,就算有景點也留不住觀光客。其實田寮一帶雖然土壤不肥沃,但也可以種植出甜美的芭樂、甜棗等,但這些地方獨有的特色,若無對地方熟知的鄉鎮市長,就沒有人會用心行銷並解決發展困境,人口老化將更嚴重。

中央權力緊抓,六都升格財政、自治權有限

林智堅拋出大新竹升格議題後,苗栗、嘉義、彰化也喊要升格,都會首長搶著升格現象,每隔幾年就出現搶錢、搶資源大戰。趙永茂說,區域之間的合併與整合是世界發展趨勢,不過以日本的經驗為例,日本是先將人事權、立法權、財政權等下放地方,接著進行鄉鎮與鄉鎮之間的整併,最後才是談都市合併。而台灣則是先談合併,中央照樣把權力抓得死死的,六都就算升格,財政、地方自治權力仍有限。

而台灣鄉鎮人口老化、被邊緣化等現象仍未解決,趙永茂表示,人口集中都市是世界普遍現象,但英國、日本則是透過「鄉鎮合併」,來解決城鄉差距,因為原有的鄉鎮自治規模太小,台灣每個鄉鎮人口平均才3.4萬人,六都中台南有27區,平均人口數5.1萬人,人數都太少,必須讓自治規模擴大,才有足夠財政能力,來推展地方事務。

20171227-行政院長賴清德。(盧逸峰攝)
賴清德2017年任行政院長時,曾以「均衡台灣」為題,宣示將啟動台灣行政區重劃。(資料照,盧逸峰攝)

事實上,內政部在2012年時就曾提出「行政區劃法」草案,直至2017年,時任行政院長賴清德在年終記者會以「均衡台灣」為題,宣示將啟動台灣行政區重劃,隨後在2018年行政院曾通過「行政區劃法」草案,之後草案又更名為「行政區劃程序法」,賦予台灣現在368個鄉鎮市區「合併」的法源依據,縣市長及各鄉鎮、行政區將可提案調整縣市內的鄉鎮或行政區,不過立法院迄今並未三讀通過。

行政、立法怠惰,改制後市轄行政區未重劃

東吳大學政治學系副教授陳立剛說,台中市、台南市出現磁吸效應,人口、資源全往都會區靠攏,也就是六都升格後,應該要有的相關配套措施如《財政收支劃分法》、《行政區劃法》都付之闕如,在這麼多年後仍未見蹤影,實在是行政、立法怠惰。

對於多個縣市急著想合併,嚴婉玲提醒,「千萬不要頭痛醫腳、腳痛醫頭」,縣市合併應該要有全國性通盤規畫,如果現在就急著讓新竹合併升格,那之後就會有愈多縣市想合併升格,不如重新討論國土規畫、中央統籌分配款,不是趕在明年選舉前急著做。

柯建銘領銜的《地方制度法》修法版本已交付立法院內政委員會,林智堅也喊棄選大新竹市長,以杜攸攸之口,後續朝野是否審查法案值得關注。但修法前,六都改制11年後所引發的磁吸效應、城鄉差距未被檢討,相關配套如《財劃法》修法、「行政區劃法」立法、國土規畫等也付之闕如,實在必須趁此機會好好通盤檢視,以免失衡的城鄉差距,再也救不回來。

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