肥了中央,瘦了地方!財劃法不修,竹竹併升格搶走的是六都的錢

竹科內半導體產業蓬勃發展,創稅能力高,若竹竹併升格成功,新的大新竹市將對其他6都的統籌分配款造成極大的排擠效應。圖為竹科行政大樓。(資料照,顏麟宇攝)

新竹縣市合併升格議題持續延燒,不但讓躺在立法院23年未修的《財政收支劃分法》受到各界重視,也讓立法怠惰背後所衍生的財政失衡現象又再次曝光。

新竹市長林智堅日前宣布棄選2022若合併升格的大新竹市長,在政壇投下震撼彈,但是否升格問題卻還未解,民進黨將攸關大新竹能否合併升格的《地方制度法》修正草案,納入1月5日開議的立法院臨時會議案,然而卻不見升格配套法案《財政收支劃分法》修正草案列入修法議程。

這一部歷經23年、3位總統都修不了的《財劃法》,背後這套老舊的公式,所產生的後遺症到底有多驚人,外界有所不知。

陳水扁、馬英九、蔡英文送法案,都被立院冰凍

《財政收支劃分法》在1951年立法,最近一次修正為1999年。中間經歷了2010年的五都縣市改制案、2014年桃園升格案,儘管直轄市已從過去的二都增為六都,但這部攸關中央、地方財源分配的遊戲規則《財劃法》,仍然不動如山,陳水扁政府、馬英九政府到現今蔡英文政府時代都曾聲稱要修《財劃法》,但法案只要送到立法院就被朝野立委冰凍起來。

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長達23年未修的財劃法,堪稱國會史上最難修的法案。一名資深立法院人士直言,「中央大權在握,但權力丟出來後誰鳥你?而且每個縣市狀況都不一樣,彰化人口多、花蓮台東面積大,新竹則是企業多,像離島還主張要把海域面積算進分配標準,每個人對公式都有意見,永遠也擺不平」,導致《財劃法》修法難如登天。

資深立法院財政委員、國民黨立委賴士葆回憶說,當年前財政部長李述德修改《財劃法》,曾答應由中央釋出財源982億元給地方,「中央要大手筆釋出千億,法都還修不過」,可見立法難度相當高。

「今年年底要地方大選,接著明年進入總統大選,《財劃法》最終仍然還是會不了了之!」政治大學財稅系名譽教授曾巨威如此悲觀斷言,但他也同時呼籲在野黨,必須團結起來,而且可以採取很強烈的行動,要求民進黨修《地方制度法》時納入一個但書條款,「《財劃法》未修正前不得實施」,如此才有可能翻轉《財劃法》,讓《財劃法》再度重啟討論。

接近9比1,中央、地方收入比率懸殊

《財劃法》修法之所以命運多舛,主要是一旦論及修法就面臨各方政治角力,最後朝野立委只好眼不見為淨,冰凍在立法院法案倉庫裡。但這部省政府時代就存在的舊法,如今已讓地方叫苦連天,更產生諸多後遺症。台北商業大學財稅系教授黃耀輝直稱,「每個縣市首長都必須藉著喊升格,才可以拿到錢,顯示《財劃法》很糟糕,必須修改。」

而《財劃法》23年未修,究竟產生什麼後遺症呢?首先是原本中央已大權在握,但隨著財政部稅收連年超徵,去年(2021)證交稅、營業稅、所得稅等9項稅目創同期新高,截至去年11月底累計總稅收高達2兆7101億元,各界預估今年(2022)可能進入稅收3兆元的時代。但在中央興高采烈坐擁稅收之餘,其實地方稅很可能只分到3000多億元,只占全部稅收的1成。

20210125-台北股市。(柯承惠攝)
2021年證交稅創同期新高。(資料照,柯承惠攝)

為何如此?這是因為超徵的稅目多為國稅,地方稅如地價稅、房屋稅等增幅較小,在《財政收支劃分法》未修的情況下,黃耀輝計算,「過去省政府時代,中央、地方分配比還有6比4,凍省之後,特別是營業稅變成國稅,中央政府收入暴增成7成多;而今年稅收高達3兆元,由於營業稅、證交稅等屬於國稅,稅收占比約87%,而地方稅只拿到13%,僅有3410億元,因此中央、地方收入懸殊快接近9比1,實在相當驚人。」

「肥多肉多的部分都被中央拿走,地方只能撿骨頭!」黃耀輝痛批,垂直失衡情況愈來愈嚴重,導致地方政府互相廝殺,應該要把營業稅多分一點給地方,因為營業稅是地方政府努力經營的成果,占比應該調成5比5。另外營業稅、貨物稅等也應該要有環保稅的概念,讓地方政府多分一點稅收,用於改善企業對地方環境所造成的傷害。

新竹縣市統籌分配款,相加不到台南一半

台灣大學政治學系名譽教授趙永茂認為,「修改《財劃法》會是比合併更重要的事」,無論是哪個地方升格,關鍵還是地方都非常窮,特別是農村地區老人非常多,社會福利支出日漸龐大,因此根本之道是必須修改《財劃法》,都會、城鄉嚴重傾斜的現象才有可能扭轉。

中央將稅收一把抓,已讓中央、地方財力嚴重失衡,但細看《財政收支劃分法》裡,地方政府獲得統籌分配稅款後,依照公式61.76%分給直轄市、24%分給縣(省轄)市,剩下8.24%則是分給(縣轄)鄉鎮市。

20220104-SMG0034-N01-唐筱恬_02_《財政收支劃分法》規定中央統籌分配款項
 

而依據財政部公布今年分配額,台北市分得478.23億元最多,其次是新北市368億元,第三為高雄市342億元,台南為六都最低只拿到219億元。而非直轄市則以彰化縣拿到103億元最多,屏東縣也因為人口數較多分配到87億元,另外這次引發熱烈討論的竹竹併,新竹市拿到53億元、新竹縣分到45億元,兩個加起來還沒有台南的2分之1多,分配嚴重失衡。

「當新竹要改善交通、建設輕軌時,以自己的財力完全分擔不了。」新竹市政府財政處長陳香君說,新竹創稅能力很高,新竹市轄區課徵到的總稅收名列前茅,人均創稅能力僅次於台北市,可是獲得統籌分配稅款約僅58億元,為全國倒數,《財劃法》實在是應該考量每個縣市的創稅能力,做更合理的分配。

《地制法》修法箭在弦上,卻不見《財劃法》蹤影

「彰化縣拿到統籌分配稅款約100億元,但光是社福法定支出就要100億元了。」這次因為人口數破百萬要拚升格的彰化縣政府財政處長劉坤松說,《財劃法》是零和遊戲,以目前的公式來看,六都分配到的預算規模太大,像彰化縣人口多,這幾年前瞻建設、增設長照據點等有相當多預算支出,雖然中央都有補助,但地方還是要拿出配合款,自有財源仍然遠遠不足。

20220104-SMG0034-N01-唐筱恬_01_2022年各縣市統籌分配稅款
 

地方政府除了每年搶食小餅外,其他就靠中央小金庫來分配,包括行政院主計總處分配給地方政府的「一般性補助款」,以及中央主管機關分配給地方的「計畫型補助款」。財政部長蘇建榮就曾說過,從2011年至今,中央政府以統籌稅款加補助方式,每年都增加給地方新台幣1000億至1200億元財源,並非毫無動作。

不過一名地方財政人員質疑,中央掌握全部的錢,再用補助的方式分下去,「這樣就會出現大小眼」,何不修改公式一開始就公平分配呢?

花蓮縣政府財政處長劉台文說,「每一年都搞不懂怎麼補助」,像花蓮一直以來爭取鐵路高架化,但是地方配合款相當高,可是有幾個縣市例如台中、嘉義等,就完全由中央在負擔,這樣明顯對東台灣地區不公平,建議一定要修改《財劃法》直接從源頭合理分配給地方財務,再由地方自主運用與管理。

5日開議的立法院臨時會要處理《地制法》,《地制法》修法已箭在弦上,但觀看民進黨所排的立法院臨時會議案,卻不見《財劃法》蹤影,若《財劃法》遲遲不修,除了將繼續「富都窮縣」城鄉差距不斷擴大外,大新竹若能順利升格,六都恐怕統籌分配稅款都會縮水。

20211228-立委柯建銘28日出席立法院院會。(柯承惠攝)
為了竹竹併升格,民進黨團總召柯建銘在立法院強力推動《地制法》修法。(資料照,柯承惠攝)

由於財政部長蘇建榮曾在立法院說過,統籌分配稅款都是按公式分配,不管幾都,還是以原來規定的比率來分給直轄市。賴士葆估算,根據2020年統籌分配稅款共2772億元,六都分配到比率為61.76%,也就是平均每一都可以分到約300億元,如果新竹升格為七都,台北市、新北市、高雄市都會大幅縮水;但如果六都變成九都,每都統籌分配款又變成200億元,原本的六都分配額都會變少。

竹竹併升格恐將嚴重排擠其他直轄市統籌分配款

況且,依據《中央統籌分配稅款分配辦法》,財政部分配直轄市的稅款,是按照近3年轄區內各類營利事業營業額、近3年財政能力平均值、人口、面積等。一名財政人士認為,直轄市分配標準,營利事業表現占50%,以新竹半導體產業蓬勃發展的現象來看,恐怕會嚴重排擠到其他直轄市的分配比率,屆時「新竹恐怕拿得比台南還多」。

不過《財劃法》到底該如何修呢?曾巨威說,「《財劃法》已經討論20年了,要形成共識一點都不難」,他建議修法有3個大方向,第1關鍵就是中央釋出更多的錢,將統籌分配稅款的餅變大,讓地方實施地方財政自主性;第2為修改分配辦法,將直轄市與非直轄縣市一視同仁,將分配拉平,才不會變成富都窮縣;第3是提升地方財政自主性,增加共分稅項目。諸多修法建議,都有待立法院拿出魄力對《財劃法》進行大翻修。

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