空污紅害高屏占4成!搶救台灣人的肺,政府還有3件事沒做

環保署2018年提出加嚴1至3期柴油大貨車的空污排放標準,不料卻遭誤以為是「消滅老車」,導致民眾抗爭,甚至影響選情。(資料照,簡必丞攝)

正值年初的空污季,天空經常灰濛濛一片,在2021年底的4項公投,民眾的決定讓台灣繼續朝「以氣換煤」的發展方向,不過空污的來源很多,除了燃煤電廠之外,我們在固定污染源與移動污染源的控制,還有很多事要做。

2021年空氣品質統計出爐,懸浮微粒(PM10)與細懸浮微粒(PM2.5)的濃度都不減反增,一反過去連年下降的趨勢。環保署從天候解釋,去年春季缺乏降雨洗除污染物,使得空污加劇。

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環保署在2017年提出14+N的空污防制策略、2020年提出空污防制行動方案以來,粒狀污染物、二氧化氮與二氧化硫的污染濃度都明顯減少,4年間PM10的年平均值從44µg/m³³降到30µg/m³,PM2.5年平均值從18.3µg/m³³降到14.1µg/m³。

20220106-SMG0034-N01-李佳穎_02_2021年粒狀污染物濃度不升反降
 

從2021年空氣品質指標(AQI)來看,達到對敏感族群不健康的橘燈與對所有人都不健康紅害警戒的天數加總占了9.14%,幾乎與2020年持平,並沒有減緩,空污濃度與指標進步的幅度似乎都遇到瓶頸。

空污已是台灣南部冬季的日常

如同2022年伊始,高雄市區連日紅害,空污已是台灣南部冬季的日常。就環保署端出的數字來看,2021年共有176個站日達到PM2.5的紅色警戒,其中高屏地區就占了41%,並以1月至3月最多,每兩天就遇上一次紅害。

AQI數值只要達到100就是橘燈,150為紅害,前九高的站日一片紅通通,全部位於濁水溪以南。空污最嚴重的就屬高屏地區,位於高雄下風處的屏東潮州,AQI值曾飆到182,而高雄則有4個站日上榜,北邊的美濃到南邊的林園都躲不掉。

20220106-SMG0034-N01-李佳穎_01_2021年全年空氣品質指標(AQI)前九大站日
 

中南部民眾成為空污受災戶,主要因電廠與工廠聚集、車輛進出頻繁,且地形不利空污擴散。民進黨在2021年4大公投宣傳過程中,以「拒絕南電北送」、「力挺以氣代煤」來呼籲民眾反對中油第三天然氣接收站遷址。

半導體業排放標準2002年後沒再修改過

但要減少空污,除了從燃煤電廠著手,我們還需要做什麼?

第1件事:精進行業別排放管制

根據環保署分析,台灣境內空氣污染當中,工業源與移動源分占了27.5%,不僅排放PM10與PM2.5等粒狀污染物,還有易致癌的重金屬與揮發性有機物,都需要環保署針對特定行業別精進管制,或由地方政府因地制宜加嚴標準。

事實上,環保署針對各項固定污染源都有特別訂定〈空氣污染物排放標準〉(以下簡稱〈排放標準〉),在《空氣污染防制法》(以下簡稱《空污法》)於2018年大修後,環保署陸續增修陶瓷業與水泥業的排放標準,也管制鍋爐、鉛二次冶煉廠、移動污染源與固定污染源等不同排放管道。

不過,針對工業排放集中的電力業、鋼鐵業、半導體業、石化業等所制定的排放標準卻尚未與時俱進,半導體業的排放標準在2002年公布後就從未修改,而電力業、鋼鐵業與石化業的排放標準距離上次修法,已經是將近10年前的事。

在環保署所擬定的2020年至2023年空氣污染防制方案中,針對應檢討或研擬的行業別排放標準共有8項,包括水泥業、印刷業、半導體業、汽車製造業、合成皮業、膠帶製造業、石化製程業與焚化爐,但至2021年底,只有水泥業成功修訂並公布。

地方可對特定產業訂加嚴標準交環保署核定

在人口成長趨緩的狀況下,台灣的垃圾量年年創下新高,使得各縣市的焚化爐與焚化廠設備漸趨老舊,近年超額燃燒,甚至要幫外縣市處理垃圾,造成當地的空氣與環境負擔,台中與高雄兩大直轄市都遭審計部要求檢討。

前環保署副署長詹順貴認為,電力業、鋼鐵業與石化業多半屬於國營事業或位在特定縣市,仍有政策管制手段,地方政府也能訂定加嚴標準後交由環保署核定,就電力業而言,台中市、雲林縣與高雄市就已訂定加嚴標準,而台中市與高雄市也另外針對鋼鐵業要嚴格規範。

20211125-桃園市焚化爐。(顏麟宇攝)
各縣市的焚化爐與焚化廠設備漸趨老舊,近年超額燃燒。圖為桃園市焚化爐。(資料照,顏麟宇攝)

地球公民基金會副執行長王敏玲就指出,相較於台中在10年就訂出排放標準,高雄直到去年才開始研議,但捨棄了法規公布後1年、3年逐步加嚴的調整方式,改以既存污染源在許可證展延時才需符合新的排放標準,而多數許可證都要到2024年或2025年才到期,市民還要等3年。

第2件事:落實《空污法》子法

特定行業的排放標準未能即時滾動檢討只是《空污法》子法未能落實的冰山一角,有些法規命令在預告後就不了了之,未能修正公布。在2022年環保署預算審查過程中,立委洪申翰才爆氣指出,環保署在2020年10月預告要在1年後擴大固定污染源的空污費率級距,等了1年卻沒看到法規公告。

為了增加工廠在秋冬空污季節的減排誘因,環保署在2017年就實施秋冬季較高、春夏季較低的「差別費率」,而環保署在2020年又進一步拋出調降春夏、調升秋冬費率的方案,希望強化調節效果,就遭洪申翰批評「對廠商太過體貼」,應選擇僅調升秋冬或調升全年費率的方案。

從夏天等到冬天,環保署仍未正式公布修法

沒能盼到修法的還有《空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法》。環保署曾在2021年6月預告修正草案,將洗街、減排與通知民眾等空污應變措施啟動的門檻,從紫爆下修為紅害,並增加好鄰居條款,要求上風處縣市需採行管制措施,共同與下風處縣市減輕污染負荷。

王敏玲提到,預告草案的亮點是明定空氣品質不良時燃煤機組、鋼鐵業、石化業與公民營焚化爐等污染源,在維持備轉容量的狀況下,應符合一定降載與減排比例,公民團體也都大致認可。在8月的研商會上,鋼鐵公會的與會代表就曾表示煉鋼廠採24小時運作,若緊急中斷恐怕會影響製程。

一般來說,法規命令的預告期是60天,若無激烈正反意見,很快就能正式公告上路,但從夏天等到了冬天,環保署仍未正式公布修法,讓同時具燃煤有電廠、煉鋼廠、石化廠與焚化爐的高雄蒙受空污,而遲遲未上路的「高屏地區空氣污染物總量管制計畫」第二期也讓《空污法》少了管制力道。

高雄市空氣污染中33%是本地產生,易受境外及高雄以北縣市影響,空品改善相較其他縣市嚴峻,環保局積極透過推動多項空污措施改善。(圖/環保局提供)
高雄市空氣易受境外及高雄以北縣市影響,環保署所預告《空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法》修法草案,就有「好鄰居條款」,要求上風處縣市需採行管制措施,共同與下風處縣市減輕污染負荷。(資料照,環保局提供)

《空污法》32條授權總量管制區公告禁止行為,搭配違法處分,以強制力減少污染排放,2015年開始實施的第一期管制計畫已在2018年屆滿後,環保署、經濟部與科技部等機關對於空污削減量與抵換交易,卻一直無法取得共識來擬訂新計畫。過去3年,兩縣市是倚賴行政協調的默契來減緩空污。

第3件事:檢測老舊柴油車

然而,不論是針對特定行業加嚴標準,或是透過棒子與紅蘿蔔雙管齊下要求工廠減排,都是訴求改善固定污染源,但詹順貴一針見血指出「固定污染源管制的邊境效益已經越來越低了!」抑制空污必須多管齊下,「沒有任何一種方式可以大量減少空污!」

就環保署估算的境內空污比例來看,移動污染源與固定污染源同樣都占了近3成的排放,其中又以柴油貨車影響最鉅,占了16%。再根據交通部統計,全台18萬輛大貨車中,約5成是老舊的1至3期柴油大貨車,這些都是需要優先列管的對象。

管制老車被認為是「消滅老車」影響2018選情

《空污法》甫於2018年通過後不久,當時的環保署長李應元,就喊出加嚴1至3期柴油大貨車的空污排放標準,不料卻遭誤以為是「消滅老車」,九合一大選後就因管制老車、影響選情而下台。人去政息,柴油車管制改成不定期檢驗、補助改善污染或汰舊換新。

由於交通部在2017年3月24日起停辦柴油車排煙定期檢驗,環保署也沒有委託監理機關進行檢查,84萬輛柴油車端賴各縣市政府環保局進行柴油車不定期檢驗,在2020年就曾遭監察院糾正。當時環保署就以污染改善與汰舊換新作為新的管理措施。

20210810-台北街景、機車騎士。(柯承惠攝)
二行程與四行程機車仍是都市空污的大型污染源。(資料照,柯承惠攝)

不過,審計部與環保署的檢討報告揭露,2020年有112輛柴油車加裝濾煙器,1245輛調修燃油控制系統,污染改善占比不到2%,和7000輛的目標相去甚遠;2021年將目標調降成5000輛,透過增加補助才接近達標。唯有汰舊換新的政策淘汰超過2萬輛,才將老舊柴油貨車從11萬減為9萬。

有了《空污法》以及能源轉型的規畫,大量減少使用燃煤機組,空污治理將進入特定行業與移動污染源管制的深水區,除了老舊柴油車管制,二行程與四行程機車汰舊、換新以及電動運具推廣,都將成為新的挑戰。

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