台流迷航1》月老、華燈初上創佳績 台灣影劇表現亮眼,文策院為何被刪預算?

在台劇《華燈初上》收視創下佳績的同時,輔助國內文化內容產業投資的文策院卻遭刪減預算,原因值得探討。(Netflix、百聿數碼提供)

隨著《月老》、《當男人戀愛時》等電影接連締造破億元票房,劇集《華燈初上》、《俗女養成記2》也透過串流引爆收視,台灣影視內容儼然迎來爆發。然而在該趁勝追擊的關鍵時刻,專責文化內容產業的文化內容策進院卻跌了大跤,年度預算先遭文化部刪減,後又遭立法院部分凍結,當「台流」看似復甦的時刻,為何從主管機關到監督民代,對文策院卻不埋單?(台流迷航系列3之1)

時間來到2021年最後一個上班日,立法院教育及文化委員會趕著完成審查文化部及所屬機關預算。這場會議幾家歡樂幾家愁,有的單位預算順利過關,有的每條錢都討得困難。其中蔡政府重要文化政見、邁入新設第3年的文策院,格外受到緊盯。

最初文化部核定年度預算時,便由去(2021)年約10億元規模,縮減至今(2022)年9億元,部長李永得指出,原因乃是過去預算執行率「沒那麼高」。

4項計畫2019年度執行率僅有1到6成

執行率不佳不只是文化部看法,審計部去年7月發布的中央政府總決算審核報告也指出,文策院主要業務包括策略研究、文化金融、產業策進及全球市場4項計畫,2019年度執行率僅有1到6成,認為計畫執行績效欠佳,2020年儘管有所改善,仍僅有3到7成,直指文化部未能有效督促。

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先遭文化部刪減預算,來到立法院委員會,文策院再遭立委凍結1000萬元經費,原因則是文策院掌管100億元國發基金用於投資文化內容產業,過去2年半來,僅投出11案共6.39億元資金,執行率不到1成,包含林楚茵、萬美玲、林宜瑾、賴品妤等藍綠立委,皆要求對此提出專案報告。

20220106-SMG0034-N03-吳尚軒_02_文策院運用國發基金投資文創內容產業成果
 

「這也是蠻可惜的。」來自產業界的新任文策院院長李明哲,去年6月才走馬上任,對於第一次站上質詢台即遭震撼教育,他接受《新新聞》訪問時無奈表示,近來因為中國政府採取緊縮政策,大量影視、文創產業人才回流,加上近期台灣如《華燈初上》、《俗女養成記2》等戲劇表現亮眼,另也有深厚科技能量可以結合,「這其實是我們蠻好的時機點。」

不過,台灣影劇表現亮眼,為何功勞不被認為與文策院有關?

關鍵一:人事流動率高  鑽石打線揮不出全壘打  

「我們期許,台灣在世界上,不只是民主自由的堡壘,不只是科技王國,我們也可以成為一個文化大國。」時間回到2年多前,2019年底,由前文化部長鄭麗君一手催生的文策院風光揭碑,這個仿效韓國文化內容振興院(The Korea Creative Content Agency,簡稱KOCCA)的行政法人,最初肩負重大任務,便是企圖透過投融資手段引入民間資源,解決文化界過去缺乏資金、難以產業化的痛點,催生出真正的文化內容產業。

小辭典

行政法人

行政法人是近20年來因公共事務越趨龐雜,政府機構彈性不足應對而催生的產物,資金來源為政府預算,但不以公務員考試進用人員,並由官方與民間代表組成董事會負責治理,董事會下得設執行長,目前在台灣多用於文化領域,包含文化部所屬的國家表演藝術中心、國家電影及視聽文化中心、文化內容策進院,以及台北市政府所屬的台北流行音樂中心,高雄市政府所屬的高雄流行音樂中心等。

台灣仿效韓國模式催動產業,往前看2018年,韓團防彈少年團(BTS)站上聯合國大會舞台發表演說,往後對照2020年,韓片《寄生上流》奪下奧斯卡金像獎最佳影片,當韓流已經在世界攻城掠地,「台流」能否迎頭趕上,也成為文化界心中最焦急的提問。

翻開首屆文策院董事會名單,前文化部政務次長丁曉菁轉任董事長,除了文化部、科技部、經濟部、外交部等跨部會官方代表外,民間代表則包含金馬執委員會執行長聞天祥、音樂製作人陳珊妮、台灣AI實驗室創辦人杜奕瑾等,堪稱集結各領域「All-Star」陣容,外界紛紛寄予厚望,這支鑽石打線能交出一鳴驚人的成果。

20220106-SMG0034-N03-吳尚軒_03_文化內容策進院小檔案
 

豈料2年後,文策院的成績單,連立委到文化部都不埋單。

新設機關業務正在成長階段,第3年預算就被又砍又凍實屬罕見;撇開經費執行率,文策院人事也頻頻引發立委關切,藍委林奕華、綠委張廖萬堅便曾先後質詢,文策院成立至今2年累積共35名主管離職,尤其內容策進處更換過7個主管,質疑人事流動率過高,究竟要如何延續政策。

錢出不去、人找不定,文策院去年更連環得罪動漫族群,先於3月爆發台灣漫畫平台《CCC創作集》因預算到期、編輯部集體總辭事件11月找Vtuber拍片宣傳活動,卻因不熟悉客群、定位,影片輿論遭到「炎上」而光速下架,導致立委賴品妤先開罵文策院「騙殺台漫」,立委高嘉瑜接著也批「不瞭解產業也不用心。」

原來被寄予厚望的文策院,如今為何甚至自顧不暇?

20220106-SMG0034-N03-吳尚軒_05_文策院近年爭議事件簿
 

關鍵二:組織「穿著衣服改衣服」  董事會不談藍圖被瑣碎規章與雜務困住

背後原因之一,首先是院內先天機制設計不當,導致後天缺乏討論空間。

文策院儘管邀請跨產業界代表擔任董事,也由來自法務、財務、文創產業界專業人士組成投審委員會、審理國發基金投資。然而面對「文創內容產業」這個包含影視、音樂、出版、表演藝術到動漫、遊戲的龐大集合體,經年累月的諸多痛點,都需要公私部門跨領域討論、盤整,才可能進一步修補。

20220106-SMG0034-N03-吳尚軒_04_文策院大事紀
 

然而一名不願具名的民間董事告訴《新新聞》,文策院董事會裡卻鮮少討論策略,反倒心力都花在討論瑣碎規章與雜務,「一開始以為我們是進去制訂方向,但其實方向都已經定好,頂多就是去聽業務報告,我們就算私下給建議,也不知道到底有多少被帶回去。」

「我們通常沒機會討論接下來要做什麼、有什麼藍圖,就只能談眼前那件事。」另一位匿名董事也表示,民間董事們最初期待可以跨產業對話,但文策院內部卻沒有相應機制,董事會上能討論的事務不但零碎,甚至也無法看到業務全貌。

該董事舉例,以《CCC創作集》風波涉及的動漫領域來說,「我是很臨時到開會時,才知道漫畫基地原來是我們管的」,但後來的會議裡,也無法討論如漫畫、動畫產業發展策略等事務,反倒聚焦在漫畫基地的硬體規畫,「但我們到底為什麼要管漫畫基地幾樓放什麼設施、逃生出口要在哪裡?」

20201022-立委賴品妤22日於教育文化委員會質詢。(盧逸峰攝)
台灣漫畫平台《CCC創作集》因預算到期、編輯部集體總辭事件爆發,讓立委賴品妤開罵文策院「騙殺台漫」。(資料照,盧逸峰攝)

儘管院內後來根據金融、文化科技等領域拆分成不同小組,讓董事加入討論,但他無奈表示討論空間依然不足,「通常我們去的時候,東西都已經定案要執行,我們只能給很有限的建議,也無法仔細討論為什麼要這麼做。」

要理解一個公務機關運作,最好的方式無非是透過預算,但這名董事指出,照理該先由董事會討論各年度規畫、大致預算規模後,再讓底下各處室依據業務編列細部預算,形成最後的預算書,然而文策院卻是內部先編預算,再交給董事會討論,「所以我們只能討論已經要執行的東西,只能給一些枝微末節的建議,無法從根本上改變什麼。」

這名董事感嘆,過去影視、音樂、出版等各個產業,在文化部底下都由不同單位管轄,欠缺跨域連結,「但現在文化產業需要的是跨域,我們(民間董事)一開始也希望跨域對話,文策院應該扮演這個角色,但一直無法達成,很多人的熱情都已經被消磨殆盡。」

「走一步算一步」的方向其來有自,行政法人畢竟使用政府預算,要做事仍須有內部法規授權,包含財務、人事、投資補助、產業媒合乃至專案計畫等,都需修訂相應要點,而文策院最初擬定相關規章時,大多是參考既有行政法人,然而其他機構的任務是扶植藝文,與文策院的策進產業截然不同。

一名前文策院主管便對《新新聞》表示,如此也導致要「穿著衣服改衣服」不斷修正,「我們無法直接跟董事會說清楚,總共有幾個規章、幾個條款,只能每次開會急就章送一部份條文上去,所以董事們也無法看清整體藍圖。」

他認為,即使後來修好規章,但仍是用公部門思維在理解規則,若不設法重整,「行政流程就搞得你不用做其他事」,這部分本來該由董事會處理,但是民間董事沒能力處理行政條文,官方董事也用既有的思維來看待,因此不認為有問題,「最後無可避免,就變得越來越官僚。」

關鍵三:缺乏研究、產業藍圖  投審委員嘆「難有高層次討論」

缺乏討論機制的問題,看在投審委員眼裡也有同樣感慨。

根據現行法規,文創事業如欲申請國發基金投資有4道程序,首先要找到共同投資人後,向文策院遞案申請,第二步則是文策院評估投資可能後,召集外部財務、法務、產業專家組成輔導小組,協助申請者調整營運計畫、商業模式等面向,再經專家諮詢會建議、修改後,最後才由文策院召集來自產業界的外部投審委員,決議是否同意投資。

「但我們能做的很有限,只能選過或不過,沒辦法有更高層次的討論。」一名多次參與審議的投審委員,接受《新新聞》採訪時如此表示。
 
他指出,投審委員往往只有收到通知時,才會到文策院來審案,頂多這時可以跟文策院就這個案子簡短溝通,但對於整體產業藍圖、未來架構,並沒有辦法有太多討論,「但真的應該做這件事,大家來幫政府把關國發基金,應該明白文策院的目標,才清楚什麼案子能在什麼條件下執行,也才更瞭解這個案子符不符合戰略目標。」
 
這名投審委員認為,關鍵依然是要透過研究建構產業藍圖,比如資策會過去成立市場情報中心,彙整資訊產業趨勢、數據並進行分析,幫台灣資訊業的發展打底,但回到文創內容產業,比如電影目前儘管有統計票房,卻缺乏進一步的結構統計,更缺乏除了票房以外的評估指標,「建立市場情報跟建立投資環境是息息相關,否則沒有更多資訊可以參考時,投資人根本不知道怎麼評估這個產業。」

沒有資料做為基礎,便無法進一步討論如何跨域連結產業,不過,真的沒有研究資料嗎?答案其實是有,只是這些資料未必堪用。

過去文化部包含影視、音樂、出版等產業調查,多委由台灣經濟研究院辦理,然而文化部長李永得日前與媒體餐敘時便公開指出,台經院的調查無法貼合文化產業需求,比如他就曾發現,調查顯示工藝產業一年產值有3000億元,「後來才發現,原來是把浴缸、磁磚也都算進去。」

 20210513-文化內容策進院董事長丁曉菁出席立院教育及文化委員會專案報告與備詢。(蔡親傑攝)
丁曉菁從文化部次長轉戰文化內容策進院董事長。(資料照,蔡親傑攝)

根據《文化內容策進院設置條例》,文策院掌理事項包括文化內容相關產業調查、統計及研究發展,然而目前依舊委由台經院進行,對此李永得則強調,會更要求文策院加強研究能量。

另一位前文策院主管則指出,過去文化部缺乏專責研究單位,產業調查只能交給其他部會的研究單位,但這些單位研究的對象通常是製造業、服務業,和文化內容產業特性相差太遠,文策院本來該有研究能量,後來仍舊只能透過發包進行,因而也缺乏洞見,無法針對不同產業的難題提出共同解方,「沒有研究就沒有藍圖,沒有方向的情況下,底下的人就會過得很痛苦!」

對於如今從文化部到立委都對文策院成果不滿,這名前文策院主管表示,預算、投資執行率其實不是最大問題,關鍵是文策院對產業缺乏論述,因此無法與文化部、立委溝通,「而文化部不懂產業,文策院又無法回應立委期待,不知道如何監督下,大家只能消極地砍預算,或者上質詢台粗暴碰撞。」

關鍵四:產業扶植角色前所未有  文策院與業者仍在磨合

眼見韓國影視、音樂在串流時代中呼風喚雨,文策院的成績單與處境對台灣內容產業來說,不僅僅是「可惜」兩字可以總結,尤其產業界確實懷抱深厚期待。

「文策院的出現,對產業來說確實受益甚多。」資深電影人、牽猴子行銷總監王師,便以自己近期的合作案舉例,如導演徐漢強的新片《鬼才之道》,是透過文策院補助才拍出前導片,舉辦試片後接到許多投資詢問,過去拍片的籌資困難幾乎沒出現,但過往製作公司缺乏資源,無法拍攝前導片、概念片,「只能想辦法拿企劃書說得天花亂墜」,在投資人對影視產業不理解或缺乏信心下,也難以說服注資。

王師認為,文策院的關鍵是產業扶植,角色跟文化部不同,更是台灣前所未有的機構,內部不一定能快速上手,業者也要摸索如何合作,這2、3年確實是磨合期,對文策院的監督「該急,但也急不得」,倘若過於匆促,反倒可能導致文策院趨向保守,只做可以快速產生KPI的短期事務,而不敢專注於中長期目標,「但產業需要的就是中長期目標」,因此對文策院的監督該更謹慎拿捏。

「產業確實很多斷裂點,這些未來也都會是投資標的。」對於未來產業架構,李明哲受訪時則表示,文策院今年將會對外宣布重點、優先投資的產業方向,而2021年成立的投資案,金額其實已經是歷來最高,共計通過8件、累積金額近4.59億元。

20200511-《千年一問》監製王師接受《風傳媒》採訪。(盧逸峰攝)
王師認為產業需要的就是中長期目標,因此對文策院的監督該更謹慎拿捏。(資料照,盧逸峰攝)

李明哲強調,產業策進的過程中,環境每2、3年就會有所不同,未來會積極尋找投資案,對於已成案的公司,則會積極給予經營建議、介紹合作機會,「對我來說,至少先處理現階段該處理的事,先開拓產業型態、針對斷點盡可能尋找投資方式,並鼓勵大家整合成更大的投資者,才有足夠資源往國外走。」

面對文策院紛紛擾擾的諸般處境,文化部處理方式堪稱軟硬兼施,在預算上給予緊縮,對於投資成效不彰,祭出的解方則是與國發基金協議放寬投資限制,期望鬆綁規定之後,能更加速資金投入,詳細內容,還請見(台流迷航2》讓國產OTT能和Netflix、Disney +抗衡 專訪李永得:透過政策引導平台整併)。

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