水災危機2》以鄰為壑?社子島開發案過關堤防將加高 大水一來關渡平原恐遭殃

社子島50年的禁建限令即將解除,社子島島頭公園已有土地買賣廣告。(顏麟宇攝)

社子島開發案環評在農曆年前通過,將進入區段徵收階段,長達50年的禁建令將畫上休止符。社子島築堤開發後,對岸的關渡平原卻維持現狀,恐受水患衝擊。極端氣候來臨,基隆河流量成長,台北如何解決這個治水難題?

歷時5年、9次環評的「生態社子島」開發案,在1月19日通過,將解除50年禁建令,大量徵收居民土地,興建堤防、統一開發。當天支持團體「社子島居民權益促進會」與反對團體「社子島自救會」在台北市政府外各據一角,一方要「柯市長加油」,一方痛批「鴨霸市長」。

1963年颱風淹了三天三夜,讓社子島全境禁建

位於淡水河、基隆河匯流處的社子島占地約300公頃,目前居民約3000戶、1.1萬人,在全區區段徵收後,將一改因禁建而搭建的鐵皮屋或平房,改成住宅區、商業區與產業區,預計容納3萬2千人;不過,台北大學都市計畫研究所副教授廖桂賢不禁懷疑:「人口外流的台北,還需要大面積的開發案嗎?」

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社子島的開發爭議起源於1963年的葛樂禮颱風,淡水河流域在4天內就降下近2000公釐的雨量,逼近全台年平均值,台北盆地因豪雨、漲潮,引發海水倒灌,社子島地區更因此淹了三天三夜。經濟部在1970年的〈台北地區防洪計畫檢討報告〉中,明訂社子島為限制發展區,全面禁建。

同時間,為了避免洪患發生,台北市以200年防洪頻率在關渡與社子島之外的淡水河與基隆河沿岸,築起高達9.65公尺堤防,直到1987年,行政院才決議以20年防洪頻率為保護標準,在社子島興建高達6公尺的堤防。

社子島自救會發言人李華萍在環評會議前訴求要有替代方案。(李佳穎攝)
社子島自救會發言人李華萍在環評會議前訴求要有替代方案。(李佳穎攝)

50年來的禁限建政策對居民的日常生活造成困擾,道路、管線等基礎設施不足與公共建設的闕漏,是不少居民支持區段徵收的原因。「沒有都市計畫,政府不能好好開路,社子島前陣子頻頻發生火災,消防車一度很難進來。」支持開發的台北市士林北投區市議員陳政忠說。

解除禁限建的條件是將社子島的堤防提升到200年防洪頻率的標準,也就是興建9.65公尺的堤防,為此基隆河側必須內縮80至130公尺,淡水河側則內縮30公尺,需要大約50公頃的土地,台北市政府提出三種開發方案居民投票,最後在投票率35.16%的狀況下,以全區徵收的「生態社子島」勝出。

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「現在社子島是九大聚落全區徵收,大家的生活環境與歷史記憶都將直接被剷平。」反對全面徵收的社子島自救會發言人李華萍認為,市府應提出能保存聚落的替代方案,而非就期程壓力直接「輾過去」。「輾過去」是台北市長柯文哲在市議會答詢時,針對社子島開發案的表態。

拉高社子島堤防,洪水恐奔流關渡平原

廖桂賢也說,社子島需要的不是全部打掉重做的「都市開發案」,而是協助居民就地改善基礎設施與公共設施的「環境改造案」,若仰賴區段徵收,政府的拆遷安置措施不足,居民恐怕遭到迫遷。而開發案環評雖然過關,但環評委員也提醒,市政府必須就補償方案持續向民眾溝通。

社子島開發案牽涉在地1萬居民的生活,而台北市士林北投區市議員黃郁芬則擔心,社子島開發案預計將目前高6公尺的堤防增高到9.65公尺,而對岸的關渡平原目前未有同樣高度的堤防,憂心被擋住的洪水將奔流到關渡地區,反而增加水災風險。

20220125-基隆河水災專題,紅樹林濕地,關渡大橋。(顏麟宇攝)
關渡平原目前未有同樣高度的堤防,一旦社子島堤防加高,被擋住的洪水恐將奔流到關渡地區。(顏麟宇攝)

環境權保障基金會研究員許博任指出,根據「台北地區(社子島地區及五股地區)防洪計畫」,社子島開發的條件,除了要在社子島興建9.65公尺高保護設施,同時必須清除蘆洲的垃圾山、並在關渡興建同高的堤防、北移至大度路。

許博任表示,社子島和關渡同樣作為禁建地區,關渡平原的高保護措施卻將待關渡地區開發計畫確定後一併辦理,因此目前將維持現狀;但若社子島先行開發,可能會出現基隆河左岸社子島興建高堤防,右岸關渡平原卻未完成的空窗期,恐出現「以鄰為壑」現象。

公告計畫流量不曾在社子島開發計畫中出現

社子島開發案歷時漫長,黃郁芬自去年11月就曾要求台北市政府水利處檢討、評估,水利處也編列預算將進行水理分析,但至今在沒有看到評估報告與因應方案的狀況下,「環評就『輾過去』,等於棄關渡居民於不顧!」她說。

更令人擔心的是,經濟部水利署水利規劃試驗所在2018年公布的〈淡水河水系水文水理論證報告〉(〈論證報告〉),基隆河200年重現期洪峰流量已從30年前「基隆河治理規劃檢討報告」公告計畫流量的每秒3690立方公尺,增加到每秒5350立方公尺,流量增加了45%。

〈論證報告〉指出,在原本計畫流量下,社子島、關渡地區及外雙溪洲美堤防就低於200年的洪水位,在未興建足夠堤防地區,應該要有完善的預警、疏散與防災措施,並管控開發計畫與都市計畫以增加分擔空間,檢視不同開發計畫之間的競合與衝擊。

水利署同年另一份報告〈基隆河防洪機能改善方案初步研究〉盤點基隆河沿岸的開發計畫,除了已經開發的大汐止經貿園區、南港經貿園區、南港生技園區、內湖科技園區、北投士林科技園區,還有尚未正式開發的社子島與關渡平原。這被認為最有調整空間。

公告計畫流量是許多水利管線、道路工程、開發計畫施作的基礎,這個數字竟不曾在社子島開發計畫中出現。現況洪峰流量與公告計畫流量的差距在10%依慣例將不調整,但在「論證報告」出爐後,作為審查委員的前水利署長黃金山就曾質疑,檢討結果應修正公告計畫流量。

20220125-基隆河水災專題,洲美快速道路橋樑橋墩,北投焚化爐。(顏麟宇攝)
洲美快速道路跨過洲美地區的堤防,此堤防高度低於200年的洪水位。(顏麟宇攝)

水利署自行在結論寫道:「實務上計畫流量修訂所需考慮的因素更為複雜,是否調整,仍須於後續相關河段進行治理規劃檢討時,經由綜合治水對策研擬,考量河道現況通洪能力及流域逕流分擔等諸多治水對策及其他因素後,再行綜合考量訂定。」

透過建築設計與基礎設施,打造「不怕水淹」的空間

在台灣出生長大、專精於都市計畫的廈門大學建築學院副教授鍾振坤直言,公告計畫流量牽涉層面廣泛,的確不易修訂,但依照報告內容,社子島的河堤已是「驚險過關」,未來台北將遭逢更頻繁的極端天氣,社子島開發計畫應納入最新數據作為評估。

許博任也表示,依照《環境影響評估作業準則》規定,開發單位應評估開發行為對下游及鄰近地區排水系統的影響,也應評估開發行為在施工及營運期間發生水災時,對周圍環境可能造成的衝擊,並訂定因應緊急應變計畫,納入環境保護對策。

不過,面臨基隆河暴增的流量,加高堤防高度是解方嗎?

廖桂賢解釋,極端氣候下,堤防已不是防洪的免死金牌,越高的堤防,若是面臨超過保護標準的洪水,造成溢堤甚至潰堤,將會更加危險。溢堤指的是洪水位高於堤防高度,洪水在堤防無力阻擋的狀況下,將更快、更猛地灌入都市。

廖桂賢認為,健全的國土規畫與都市計畫並不是要求市民不能居住在易淹水地區,而是透過建築設計與基礎設施,打造「不怕水淹」的空間,例如水利署的「逕流分擔」計畫,即是要利用公有土地,挖深、施作高低差,以解決水患問題。

治水有分成內水與外水,外水是河川流水、內水是都市土地降雨,若能減少內水流入河流,也能舒緩暴雨來臨時的洪峰流量。鍾振坤也表示,公告計畫流量一時之間難以改變,已完成的都市計畫也不能翻篇重來,在〈論證報告〉的基礎上,政府必須盡可能地留下都市綠地空間,以供環境保護。

台北市長柯文哲曾稱,基隆河出口左岸、右岸的社子島與關渡平原是台北市區少數的「處女地」,過去為了作為防洪之用,而成為長期禁限建地區,造就豐富的生態,也是台北市內重要的農業區,尤其關渡平原仍有9成面積作為農業使用。

社子島防洪設施將影響台北防洪計畫

李華萍也提到,社子島目前還有170公頃的農地,也有近百位小農利用都市田園,種植蔬菜、農作物提供鄰近社區與市場,若全面徵收,農民只會換來一筆補償金,農地原有復育生態,做為城市開發綠帶的功能將蕩然無存。

20220125-基隆河水災專題,社子島居民農耕用地。(顏麟宇攝)
社子島目前還有170公頃的農地,也有近百位小農利用都市田園,種植蔬菜、農作物提供鄰近社區與市場。(顏麟宇攝)

「以目前水利工程技術,要單純讓社子島不淹水並不難,但如何讓社子島的防洪設施不影響台北的防洪計畫卻是一大挑戰。」鍾振坤說。社子島看似獲得重生,關渡地區卻可能面臨更劇烈的洪患風險。在基隆河流量增加的狀況下,社子島究竟如何開發,仍須仔細評估。

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