大學自治黑洞1》教育部要管有困難、校內監督半癱瘓 大學校長真成「土皇帝」?

受到《憲法》保障的「大學自治」,監督機制被認為出了問題。示意圖。(資料照,郭晉瑋攝)

1990年代的民主化浪潮已過30年,當年用以對抗威權的大學自治走到如今,卻面臨更複雜的挑戰。面對大學的監督,教育部礙於大學自治難以插手,校內監督又因校長一手掌握人事、經費而滯礙難行,面對新時代挑戰,大學治理要如何建立新典範,才能避免校長動輒被批為「土皇帝」的窘境?(系列2之1)

「今天參與校務會議的經驗,讓我體認到台大與民主的距離。」台灣大學校務會議依往例在3月召開,走出會議室後,學生會長張承宇在臉書如此發文寫道,整個會議過程讓他感到無法好好討論問題,「實在讓我感到非常噁心。」

整件事的肇因,在於台大校長管中閔提名5位校務基金管理委員,交由校務會議同意,電機系特聘教授吳瑞北質疑,管委會名單中沒有校務會議教師代表,與法規旨意不合,應依校內程序規定進行表決,而副校長羅清華則認為,不應針對個別人選,雙方爭執不下將近1小時後,最終校務會議投票決定:依照慣例,尊重校長提名人選,當日出席的131為校務代表中,以贊成106票通過。

台大校務基金上看1579億   管委會名單在校務會議引紛爭

對此吳瑞北當日也在臉書上質疑,台大此舉是在程序上做出錯誤示範,是台大令人「感到遺憾、失望與可悲」的一天。

「這已經不是第一次了。」張承宇接受《新新聞》採訪時說,近年來台大校務會議的爭議不僅如此,過去也曾禁止學生代表錄影、直播會議,如今連校務基金的管理委員都要略過程序,「這完全是校務會議監督失衡!」

根據台大主計室統計資料,截至2021年底台大校務基金包括現金、投資、不動產等,總資產規模上看1579億元,校務基金管委會主要職責便是決定各項經費用途,管理委員的選任重要性可見一般。

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大學治理爭議不斷   輔大校長涉嫌挪用校產遭起訴  

台大部分師生的擔憂不是毫無道理,全台各大學資產、年度預算皆為億元級規模,相關經費使用近來屢傳爭議,甚至有學校傳出校長被控涉及貪污的案例。

同樣擁有悠久歷史的台灣藝術大學,也為了校內藝術博物館的興建紛擾多時,儘管從校務基金管委會到校務會議,都有師生代表數度反對,但台藝大仍在2021年通過,將興建經費增加為6.99億元,在這之前,校方已因工程計畫變更、原物料上漲等理由,三度追加藝博館經費,原來2.7億元的工程經費一路膨脹成將近7億元,儘管校內始終不乏質疑聲浪,但為何追加預算仍能數度闖關?

「我們學校老師都是學藝術的,很多都沒有行政經驗,所以最後很容易就被牽著鼻子走。」台藝大學生會長許淙凱解釋,加上過去台藝大校內風氣,師生都忙著趕作品、創作,大家對校務的參與其實非常低落,儘管有不同意見,卻也難以匯聚足夠力量。

高教界因金錢惹出的事端還不僅如此。私立輔仁大學校長江漢聲4年前被控利用輔大診所名目,私自挪用校產400萬元,並在今年(2022)1月遭新北地檢署依背信罪嫌起訴,該案日前開庭,包含高等教育產業工會(下稱:高教工會)、輔大教師會皆要求,應立即依法停聘江漢聲,不過,輔大董事會對此並無回應,而教育部態度則為:靜候法院判決。

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全國私校工會理事長尤榮輝分析,關鍵仍在受到《憲法》保障的「大學自治」精神,在尚未定罪情況下,教育部難以介入大學校長聘任。但尤榮輝也強調,綜觀過去各校治理的弊病,雖然法律授予大學高度自主權,「如果學校沒有相對的自律,就會弊端叢生,同時主管機關又無法介入。」

大學自治下的監督機制不彰   校長遭批「獨裁」情況不少

學校的自律何在?輔大歷史系教授陳君愷擔任校務會議代表已有多年經歷,他指出,現行的大學自治從外部監督來說,教育部不插手,而內部監督看似有校務會議,但力道其實遠遠不足,大學出現弊端、違法之前,往往從校務行政就能看出端倪,「有些事如果能在行政上先遏止,就不會最後變成要用《刑法》處理。」

「大學治理確實需要新的典範。」野百合世代的立委范雲對此也深有所感,她表示,台灣在90年代民主化的浪潮裡,根據當時對大學治理的想像修正《大學法》、規範大學治理模式,「但當年提倡大學自治,目的是對抗威權,現在大學自治卻變成只要選出校長後,從外到內部幾乎失去課責的監督機制。」

大學法、學運。(新新聞資料照)
台灣在90年代民主化的浪潮裡,根據當時對大學治理的想像修正《大學法》、規範大學治理模式。(新新聞資料照)

解嚴後的民主化浪潮已走過30年歲月,台灣仿效外國實行大學自治,但正如歐美如今不乏大學淪為「封建莊園」、教師「兼任下流」的批評,我國大學校長遭批為「土皇帝」、「獨裁」的情況也所在多有,大學自治下的監督機制,到底出了什麼問題?

關鍵一:百人開會、當天才拿到資料,校務會議淪橡皮圖章

面對超過150所大專校院,教育部尊重大學自治,某種程度上來說也是不得不為,除非如過去康寧大學、中洲科技大學爆發外籍生黑工事件時,對重大違法情況會強制介入外,大多僅發函要求學校說明或限期改正,扣減補助款已算是強硬手段,在此情況下,校內監督便顯得格外重要。

儘管根據《大學法》,大學由校務會議議決重大事項,由校長擔任主席,行政主管為當然代表,並須包含至少2分之1的教師代表,以及至少10分之1的學生代表,看似有妥當的監督機制,實際走來卻也是踉蹌連連。

目前如大學校務代表,如台大便高達173人,清華大學有121名代表,成功大學則是125人、政治大學為120人,其他各校規模也皆在百人以上,對此,范雲直言最大問題就是:「一百多人開會,又都在開會前沒多久才拿到堆積如山的資料,根本無法好好討論!」

20220320-大學校園場景~清華大學。(柯承惠攝)
清華大學有121名校務代表,根據《大學法》,大學由校務會議議決重大事項。(柯承惠攝)

除了出席校務會議人數規模外,台灣師範大學教育系教授王麗雲則解釋,各校常見情況,是會議資料在一星期前才給校務會議代表,時間緊湊下,院系代表根本來不及徵詢系所意見或先研究內容,此外校務會議一學期只開一次,每次3小時要討論20幾個議案,尤其重大財政案往往不易看出端倪,校務代表也無法消化,導致最後會議容易淪為學校為學校背書,甚至什麼是重要議案,常也是由學校決定。

陳君愷則指出,大學教授如今肩負教學、研究、服務三大任務,「被期刊點數與申請計畫追著跑」,加上每周各類大小會議,因此不少學校的系所代表往往不是由固定教師擔任,而是每年輪值,「最後很多人就只是來簽到而已。」

校務會議先天的制度設計,造成議事難以有效討論,另一方面,教師們不敢發聲,背後還潛藏另一項關鍵因素。

關鍵二:從聘任到經費都受限學校,人事權反成統治手段

在大學任教,某種程度上如同員工在企業任職,教師從基本的聘任到研究經費核定,都須受限於校方。尤榮輝便指出,過去教師不敢發聲,正是學校可透過教師評審委員會(下稱:教評會),主導教師升等、獎懲甚至停聘,各校教評會的設置辦法又是由學校自訂,「很容易變相成為控制教師的手段。」

「這些年來,大學老師已經變得越來越像派遣工,朝不保夕下怎麼可能去監督學校?」陳君愷表示,近年來各校屢以專案教師取代專任師資,專案教師雖屬專任性質、能參加校務會議,但卻跟兼任教師一樣一年一聘,每年都要學校決定是否續聘的情況下,也難以實質發聲。

20220319-大學校園場景配圖,陽明交通大學。(顏麟宇攝)
在大學任教,教師從基本的聘任到研究經費核定,都須受限於校方。校園示意圖。(顏麟宇攝)

目前教育部對於大學教師員額,多僅按照學生人數、學制班別規定大致範圍,如何分配至各系所,則由校內自行決定,大多由校長與行政主管、學院院長開會核定。王麗雲則對此表示,目前校長可以透過控制系所員額,造成系所因為員額不足而無法通過評鑑,「甚至塞自己要的人進去」,等於可以透過人事把持系所組成。

一位不願具名的國立大學教師也說,雖然看似學院院長、教師代表都能出席校務會議,「但我們學校大家都知道,只要你敢在會議上放炮、有反對意見,校長下次就會直接砍你員額。」

對此王麗雲呼籲,人事權應該回歸系所自主,最大精神是行政、教學脫鉤,教學上的人事聘用要由系所自己主導,才會清楚在目前需要什麼人力,學校只要按照課程、班級結構大概規定要多少師資就好。

要落實監督,無非要有合適的機制與人選,然而在如今校務會議運作機制跛腳,教師又因人事問題而噤聲的情況下,最關鍵的經費使用竟逐漸失去掌握,而教育部設立的監管法規,又為何無法發揮作用?請見系列2之2〈大學自治黑洞2》校長管理、稽核人事一手抓 如何翻轉億元級校產監督漏洞?〉。

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