歷史新新聞》1996年,洩密案發生在外交部到總統府、行政院的公文旅行途中

李登輝在1996年勝選,成為台灣首位直接民選總統後,外交陸續出現洩密情事。(新新聞資料照)

為什麼我們要回顧這篇報導

今年(2022)3月底有媒體爆料,美方強烈建議我國在赴帛琉參加第7屆「我們的海洋」(OOC)大會時低調,避用正式國名和國旗等主權象徵符號,駐美代表蕭美琴對消息洩漏大為光火。

一直以來,台灣的外交都受到中國處處打壓,許多出訪行程以及和外國合作的計畫一旦曝光,往往容易破局,也因此外交部的保防工作顯得特別重要。不料這次再度發生洩密事件,處理不當可能會傷害到美台關係,也難怪身為駐美代表的蕭美琴要大為火光。

在1996年11月《新新聞》這篇報導出版時,李登輝剛成為台灣第一位直接民選的總統,正積極地以元首外交的形式拓展台灣的國際空間。而就在前一年,李登輝才以康乃爾大學校友身分,踏上美國本土打了一場外交大勝仗,但也引發了北京對台灣的文攻武嚇,甚至還爆發兩波飛彈危機,北京在阻礙台灣外交的力道上越來越強。

不過很多時候外交事務之所以洩密,除了無所不在的共諜,自己人因種種原因犯下錯誤的情況也不少,這篇文章很詳細的分析當時外交事務出現洩密的種種可能狀況。雖然已經過了二十多年,但一些漏洞恐怕到現在都還沒堵上。(新新聞編輯部)

從駐外使館的對外通訊遭到竊聽,外館辦公室遭人闖入、寄往中南美內含機密文件的郵包常不翼而飛,到國家安全局不得不緊急召集各單位,來討論密碼的安全管制問題看來,「保密防諜」四個字,目前已經變成外交部駐外單位在推動務實外交的工作上,對抗中共的頭號功課。

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消息曝光導致中共打壓,而在國內,儘管外交部部內的保防工作做得再怎麼仔細,但似乎就是會有漏網之魚,這幾年來,第一線辛苦的人員就常常百思不解,保密在外交部內做得滴水不漏,連外交記者都會一天到晚抱怨,外交部實在是個令記者「施展不開來」的深宮宅院,為什麼有時候消息還是會提早曝光,導致中共的打壓侵擾而前功盡棄?

外交部的測試證實了擔心的事情

後來內部官員發現,癥結有可能是出在外交部例行的「向上呈報工作」之後的過程上,因為,幾乎幾件大大小小消息曝光的時間,都差不多是在向總統府或行政院報告之後才傳開來:所以,照如此推斷,難不成「保密防諜」的重要任務,一到了總統府或行政院就破了功?或是這兩個保密一向最嚴密的政府機關,出現了人人喊打的「匪諜」?如果,外交部官員這個推斷是正確的,那安全局下一波的安全管制行動,應該從駐外使館移回總統府及行政院。

幾年來,外交部對於向上呈報的工作,向來是做多少報多少,一有階段性的任務完成就會往府院裡報告,後來由於洩密問題有越來越嚴重之虞,因此部分單位就曾做一個小小的「測試」,既然那些還在進行的工作動不動就曝光,不如一改過去「做一報一」的習慣,等到整體工作完成或有了具體的成果,再來報府院,看看會不會有好轉的可能,結果事後證實,風聲走漏的情況竟然就大大的降低許多。

連戰(右)能不能副總統兼任閣揆,讓當年在野的民進黨聲請釋憲。(新新聞資料照)
1996年發生洩密案時,行政院長為連戰(右)。(新新聞資料照)

因為洩密事件時有耳聞,輕則讓媒體曝光,重則直接洩給中共,中共並在相關國家進行打壓,所以,外交部這兩年,早已養成一種不成文的習慣,凡是還在「進行階段中」的外交活動或策略推動,盡量不要往上呈報以求保密。據瞭解,外交部長章孝嚴也聽過洩密的事情,他一上任後,為了杜絕這種可能性,便一改公家機關「書面報告」的習慣,一有機密性的重要事項,便直接以「口頭報告」李登輝和連戰來代替。

消息到府院便曝光

據相關官員表示,通常有特殊任務的密使來訪時,並不會發布新聞稿或透露給外界,為了降低敏感度,密使本身不見得一定是重量級人物,但交換的訊息卻絕對是機密,因此密使與部長之間的會談內容,除非是科長或司長級以上的才會得知,一般科員並不會曉得,也就在知道機密訊息的人不但層級高,而且「數的出來」,所以從部裡頭洩密的可能似乎不高。但是奇怪的是,往往會議記錄書面呈報府院後,駐外單位就會回報中共打壓的小動作已經慢慢出現,令外交部相當不解。

以最近一次的例子來說,拓展與中、西非洲幾個非邦交國之間的外交關係,如薩伊(已改制為剛果民主共和國)、安哥拉、塞內加爾等等,一直是我多年來務實外交的重點,而方向也鎖定在透過與我有邦交的第三國,來當「月下紅娘」,因此邦交國密使來台拜會的會議過程,也列入高度機密中。不過,這些部長和密使的會議過程,卻在報到府院後外洩了。

消息人士說,在尼日與我斷交之後,外交部長章孝嚴曾經透露「在不久後應有好消息」,之後便有非外交單位的高層人士對外放消息說,這幾個「好消息」的國家就是薩伊、塞內加爾、安哥拉等。消息經媒體披露,外交部對外「延伸」的腳步也不得不放慢下來,一方面是因為雙邊拓展行動的曝光,引來該國國內政治路線的派系鬥爭而功敗垂成,另一方面也為了避免在中共提高警覺時,打沒有必要的硬仗。事後,外交部官員研判,曉得這幾個國家的官員,應是看過密使會議記錄的人,而這位官員應是在總統府或行政院,但外交部並不便要求調查。

蔣孝嚴2005年「認祖歸宗」時,接受《新新聞》的專訪。(新新聞資料照)
1996年在尼日與我斷交之後,時任外交部長章孝嚴曾經透露「在不久後應有好消息」。(新新聞資料照)

又例如在1994年春節假期,李登輝以非正式之名,成功訪問了東南亞菲律賓、印尼和泰國三國,主要是緣於前一年年底印尼強人總統蘇哈托的邀請,李登輝回來後,外交部受到這個順利之旅的鼓舞,更希望能繼續推動原本8月要邀請蘇哈托來台的秘密計劃,造成「元首互訪」的外交聲勢。

高層官員說溜了嘴

因此在短短不到一年的時間內,印尼科技部長哈比比就「悄悄」來了7、8次之多,而對談的內容也極其的樂觀,沒想到的是,等到會談記錄呈上報了府院後不久,中共方面就得知了消息,並展開打壓,不用說,原本以為蘇哈托來了以後,可以再順勢推舟,請他能夠邀請李登輝去參加該年在印尼舉行的APEC領袖會議的「如意算盤」,也就無疾而終。

而其實在李登輝這次春節東南亞私人之旅成行之前,也有高暦人士私自在事前將消息瞜光,事後雖然還是去成了,但是由於事前破壞了與受訪國之間的承諾以及遭到壓力阻撓,讓這趟行程削弱了應該有的成效,據瞭解,「走漏風聲」的高官後來查出來了,不過動機比較單純,「只是為了討好記者而已!」

去年4月李登輝的中東之行,最後在以色列部分之所以吃了敗仗,也是這個原因。據瞭解,那年2月間阿拉伯聯合大公國前來邀請總統訪問,為了配合可以順道一趟去拜訪約旦和以色列,把行程挪到4月,沒想到一直等到3月底,以色列卻取消邀請,後來高層追査的結果,顯示是有人刻意要放消息給中共,理由是某些政治立場不一的統派人士,因為不希望李登輝的務實外交去影響到兩岸關係,破壊了商機而把消息抖出來,後來中共對以色列的施壓,當然就可想而知了。

1998年任IMF總裁康德蘇(Michel Camdessus)雙手交叉於胸前,看著當時的印尼總統蘇哈托忍痛簽署紓困協議,要求大幅削減支出,進行改革。(美聯社)
李登輝時期原有機會借助印尼總統蘇哈托(右)之力,獲得讓總統親自參加APEC領袖會議的機會,最後卻因洩密功敗垂成。(資料照,美聯社)

據一位資深的外交官員表示,在過去的一慣作法,外交部報行政院及總統府的流程,會因為公文或事件本身的性質、機密性和緊急程度的不同而有不一樣的報定方式:就以最緊急的狀態來說,當然一定得勞動到部長本人「親自出馬」,例如國際事務、友邦國與我斷交、該國國內發生政變或應對中共方面的活動處理等事件,在時間禁不得「拖」的節骨眼上,部長要在同時向院長和總統做口頭上的報告,相互一番諮商後,再聽取院長與總統的決定。

公文的呈報流程

而較次一級的緊急事件,一樣也得同時報上府、院兩地,但按機密程度而由不同層級的官員擬寫公文,經層層簽報後,以書面方式傳送,例如密使來訪的會談記錄,就可能由司長來負責寫,部長一簽完就直接送府院。至於再次一等較無急迫性或敏感度的,就以一般程序直接傳呈公文至行政院,由院長決定是否有必要再報告給總統。

不過,近幾年的作法常是兩邊都去公文,一方面是為了時間上的考量,另一方面,當然也是希望藉由「凡重要事都讓總統府知道」的過程中,顯示外交部是「有在做事的」,而將一份正本交上級機關──行政院,拷貝的副本給總統府留存。

而所謂的書面報告,其實是以文件上編的密字等來區分,依密、機密、極機密的等級不一樣,運送公文過程中的經手人數的當然就有多有少。此外,有別於其他部會的,就是外交部各駐外單位的電報或保密傳真稿,通常機密電報傳到秘書長辦公室,在交由部長收閱,至於電報的內容重要程度如何,是否直接報院處理,以及什麼公文要往上報,一律都經由部長來判斷決定。至於怎麼把公文呈送到行政院總統府,大部分當然還是透過「中央機構文件交換中心」,各單位的專門人員在上下午各一次,都把公文送過來,再來個相互「大洗牌」,交換後再各自帶回單位。

至於外交部的機密為何在向上呈報之後,消息就見光死?一般推測,不外乎有幾種可能,一來就是工作上的疏失問題,據一位總統府高層官員就表示,有可能是因為經手人沒有充分了解到訊息的機密性所造成,因為與我有邦交關係的國家,有不少是屬於「名不見經傳」,如果見到文件的人專業素養不夠,很可能看了公文上的小國活動,或翻了一翻電報後覺得「這沒什麼嘛!」就當成是一件小事說了出去,或者承辦人有意無意想顯示自己工作的重要性,而主動對外透露。

安全單位有必要徹查

另外一種,就是例子中所說的高級官員型,由於「人格特質」中不容易拒絕媒體,不經意之間就說溜了嘴,或是由於喜歡和媒體接近,做個順水人情也自覺得無傷大體。

但是,如果得到的答案是以上皆非,那就真的存在防不勝防的「真間諜」了,只要一天他的存在沒被發現出來,台灣的外交動向和細節,就等於是大剌剌地暴露在中共的視野之下,不管外交部怎麼務實,台灣怎麼花錢援外,都將流於「以網取水」。府院究竟有無「匪諜」,安全單位有必要再徹底淸査。

(本文刊登於1996年11月3日出版的504期《新新聞》)

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