朱淑娟專欄:匆促立法,氣候變遷因應法淪為政治協商

立法院多個委員會聯席審查「氣候變遷因應法」,但條文有爭議就保留。(資料照,美聯社)

上周立法院多個委員會聯席審查〈氣候變遷因應法〉草案,只花2天就審查通過(逐條審查只有1天)。審查過程中,只要稍有不同意見法條就保留,而不是進一步討論、釐清,於是幾乎所有爭議法條都被保留下來。而這些在之後的政黨協商也不會有實質討論機會,最後只淪為政治協商。

這些被保留的法條包括:要開徵碳費、還是碳稅?碳費或稅怎麼收、收多少、如何運用才符合公平正義?行政院永續會能否擔任這個法案的整合工作?以及各部會分工要不要明確寫進母法,而不是放在說明欄等等。

要解決問題,不是宣示願景

感覺上整部法的氛圍,就只是急著要把蔡總統的「2050淨零碳排」寫進去,至於要如何實現這個目標,又把「確保國家能源安全、逐步降低化石燃料、推動再生能源、逐步落實非核家園願景」這四件事寫在一起,但其實這四件事跟淨零碳排之間,實務上有蠻大的衝突性。

如果是《環境基本法》,只談願景就沒問題,但《氣候變遷因應法》並不是在談願景,而是要解決問題,有目標、有政策及方法,而這些政策及方法需要一個有實質公權力的機關,統籌各部會負責事項。很難想像一個沒有公權力、組成還包括學者、民間人士的行政院永續會,要如何擔起這個重責大任。更何況,各部會的明確職責還沒有寫進母法裏。

環保署長張子敬認為,大家的疑慮是因為過去永續會功能不彰,但未來的永續會有專案小組、專責人員、預算,功能跟過去不同。但行政職掌愈明確愈好,一個定位不清的組織架構,最後反而變成各部會推責的藉口。

碳費、碳稅爭議無解,依然通過

在諸多爭議中,就屬收碳費、還是碳稅歧異最大。法案設計是收碳費,而就在立法院審查當天,民眾黨舉行記者會,堅持應收碳稅、不是碳費,並強調碳稅才有經濟誘因,只要提高生產效率,就能減少排碳、少繳稅,同時促成產業升級,此外稅收分配也較能實現社會正義。

那碳費為什麼不能達到相同效果?要回答這個問題,不妨回到20多年前環保署開徵「空汙費」來檢討,而目前碳費的設計跟空汙費一模一樣。企業依指定汙染物排放量支付空汙費,並將這筆費用列為「支出」,雖然同樣可達到節稅效果,但跟「少排放、少繳稅」的態度不同。

當年在討論空汙費時,也討論過是否徵空汙稅。如果收稅,錢就會進入國庫統籌分配,收費則可以成立基金變成俗稱的「小金庫」,專款專用於空汙改善。聽到「專款專用」,你可能會認為這種方式比較好,因為與徵收的目的相符,如果進入國庫就可能被用到其他地方。

但專款專用也可能因為過於僵化,反而無法達到效果。舉一個例子,空汙嚴重時要禁止汙染車輛進入敏感區,例如學校附近。但要做這件事可能衍生出空汙費無法專款專用的費用,例如服務人員的交通津貼,因為無法取得津貼,反而降低縣市推動的意願。

碳費變成小金庫,可能無法發揮實質效果

另外,用錢的是人,一旦部會將空汙費視為小金庫,用途就會涉入許多政治考量,只要看這些年環保署是怎麼使用空汙費就知道了,花很多錢在補助汰換汽機車、甚至汙染大的柴油車,完全是政治選票的操作。

而環保署的小金庫,一部分又會變成地方政府的「小小金庫」,形成中央、地方互相搶奪的局面。2018年修《空汙法》,就在台中市長林佳龍大力爭取下,把原本由中央統收的移動汙染源空汙費,移撥20%給地方。

理論上,隨著空汙改善,空汙費應該愈收愈少才對,但這些年來空汙費使用金額卻因為補助名目愈來愈多出現虧損。依立法院預算評估報告,2020年的空汙費收入45.7億元,卻用了63.6億元。如今環保署一方面強調空汙改善,另一方面空汙費愈收愈多,不是很奇怪嗎?

貨物稅併入能源稅,就不會有重複課稅問題

而行政部門在回答為何採取碳費、而非碳稅的說法都太隨便,例如財政部說,貨物稅已經有能源稅或碳稅性質,不宜重複課徵。但其實早在2006年行政院召開「能源稅條例」草案研商會時,就提到配合能源稅開徵,把貨物稅併入能源稅,以不增加稅收為原則。

環保署預估今年9月應該可以三讀通過,但這個法案會造成什麼影響還看不出來,因為很多細節還要看子法怎麼訂。為什麼不訂清楚?一來,部會分工沒有協商好,二來,細節要怎麼做其實也還沒想清楚。而這樣的立法品質,能否實現2050淨零碳排,也實在讓人擔心。

*作者為獨立記者

讓事實說話,讓政治人物不敢說謊話

──《新新聞》需要您的贊助支持

在1987解嚴那一年創立的《新新聞》,秉持「公正」、「真實」、「進步」的信念,我們在紙本媒體時代曾創造了「讓事實說話,讓政治人物不敢說謊話」的口碑,如今我們要在網路媒體時代把這個責任延續下去。

我們要打造獨立自主的優質媒體,才能無所偏倚、無所忌憚、發揮專業能力,全心全力檢視公共政策,以監督政府,滿足人民知的權利。

這一切都需要您以實際行動支持我們──就是現在,請您與《新新聞》攜手前進!