透視總預算1》盤點政府三大帳本 揭稅收年年超徵、國債卻居高不下的秘密

行政院長蘇貞昌(中)拍板112(2023)年度中央政府總預算案,一口氣把預算規模擴大至2.7兆元。(資料照,行政院提供)

近幾年經濟表現良好,稅收年年超徵,去年國人上繳的總稅收高達2兆8450億元,較預算目標數超徵逾4000億元,創下歷史新高。但國人年年努力繳稅,為何國債鐘數字仍然在6兆元上下徘徊,今年新生兒一出生即背債25萬元,總預算背後國債為何仍然不樂觀?

立法院9月預算會期即將到來,台灣面對共機繞台示威、勞保面臨破產危機、電力供給不穩等挑戰,總統蔡英文執政時期任期最長的行政院長蘇貞昌拍板通過「112(2023)年度中央政府總預算案」,並一口氣擴大預算規模至2.7兆元,增加國防預算、撥補勞保基金、貼補台電1500億元等,蘇貞昌還豪氣強調編列預算還錢1100億元,創下22年來新高。

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政府敢如此花大錢,背後一定有所本,原因在於近幾年稅收年年大豐收,2018年超徵897億元、2019年超徵830億元、2020年因疫情紓困政策短徵222億元,而去年(2021)超徵數高達4034億元。國人、企業努力繳稅,但從數據上來看,台灣仍然還是逃脫不了債台高築的宿命,截止今年(2022)8月底止國債鐘顯示,中央政府債務未償餘額高達5.8兆元,平均每位國人必須背債25萬元,背後原因到底為何?

有錢也不想多還債,政府總是只還5%底線

其實中央政府到底要如何還債?在《公債法》裡有相關規定,《公債法》第12條規定「為強化債務,中央及直轄市應以當年度稅課收入至少百分之5至6」,另外「中央得審視歲入執行狀況,於其當年度預算原編列債務之償還數外,增加還本數額」。一名參與修法的國會助理回憶,當初想修法把還債5%上調至6%,讓後代子孫少背一點債,但財政部就是不肯。

《新新聞》調閱今年中央政府總預算書,財政部近幾年實質還債不少,2018年實質還債792億元、2019年885億元、2020年850億元,2021年還債規模更高達1200億元,創下歷史新高,比行政院這次強調明年(2023)要還債1100億元還高。國立台北商務大學財政稅務系教授黃耀輝分析:「政府說明年還債創歷史新高不是事實,2021年還債高達1200億元。」

台電虧損連連,但是仍浮編經費,給予民營電廠的費率也不合理。(洪敏隆攝)
根據明年中央政府總預算書,台電將可獲得1500億元貼補。(資料照,洪敏隆攝)

但其實若計算還債數占當年度稅課收入的比率,2018年為4.83%比《公債法》要求的5%還低,2019年還債885億元占稅收5.24%、2020年850億元占稅收5.29%,2021年還債1200億元則是佔稅收的5.98%。黃耀輝說,政府每年歲收必須拿一定的錢出來還債,這是《公債法》裡的規定、納稅人的貢獻;但從數據看起來,政府每年還債占收入5%左右,「僅符合法律底線而已」,顯示政府有錢也不想多還。

20220908-SMG0034-N01-唐筱恬_01_歷年總預算收支
 

而政府花掉預算並還債後,到底剩下多少錢?根據主計總處「歷年中央政府收支概況表」指出,自2018年政府歲入大於歲出超過千億元,當年度扣掉債務還本,還剩下317億元,2021年超徵大豐收,歲入扣除歲出,財政餘額剩下2979億元,但政府只還了1200億元,也就是還了一半不到,還留下了1779億元在國庫裡。

有還但是借更多,政府債務餘額還是一直增加

行政院主計總處公務預算處官員受訪解釋,債務還本只還稅扣收入的5%,除了是要遵守《公債法》法律規定之外,由於每年編列預算時都不知道稅收狀況好不好,所以就編列5%,還有剩餘款項就會再拿出來還本,像明年就編列1100億元還債。

「政府有還,但是借更多,所以債務餘額還是一直增加。」國民黨立委賴士葆說,這幾年財政負債累累主要都是編列太多特別預算,戰機採購特別預算案編列2400億元、前瞻8800億元、紓困經費8400億元,加起來總共快2兆元,現在還廣發租屋津貼,卻不擴大租金報稅扣除額,「等於是左手徵稅、右手發補貼,完全是選舉考量,相當不公不義。」

「前瞻基礎建設高雄加工出口區智造新基地」19日舉行聯合辦公大樓上樑典禮,為該智造新基地計畫首波工程,預計年底完工。(圖/徐炳文攝)
近年中央政府編列的前瞻預算高達8800億元。示意圖,前瞻基礎建設高雄加工出口區智造新基地聯合辦公大樓上樑典禮。(資料照,徐炳文攝)

「超徵變成看不見的預算!」政治大學財政系教授陳國樑認為,這幾年政府年年超徵,前年(2020)超徵830億元、去年超徵4000多億元,可見政府歲入故意少估,數字管理失靈。而這些向人民超徵來的金山銀山雖然列入國庫裡,但未編列在總預算,等於這些款項花去哪裡,完全不用受立法院監督,財政部任意移用、調度,不用向外界交代。

政府有錢卻還少,留下財務空間做調度使用,但另一個「舉債大魔王」為特別預算案,根據《預算法》第83條,政府遇到國防緊急、國家經濟重大變故、重大災變等可以編列特別預算,從前總統陳水扁、馬英九到現任總統蔡英文,歷任都有特別預算支出,甚至特別預算已經常態化,蔡英文總統6年任期已編列4次重大特別預算,包含前瞻基礎建設、新式戰機採購、防疫與紓困振興、海空戰力提升等。

目前累計債務5.8兆元,但潛藏負債突破18兆元

陳國樑批評,特別預算已經變成常態化,這在財政紀律上等於是「溫水煮青蛙」,特別預算不受《公債法》限制,目前已有4個特別預算,規模不算小,完全無法律可以抑制這筆支出。

而政府宣示明年編列的還債經費1110億元,但總預算書上債務舉借仍有1736億元,左手還、右手借,等於是完全沒有還債。黃耀輝表示,2023年度債務還本1110億元,卻又借債1736億元,借新債超過還舊債,使債務餘額增加626億元,再加上特別預算借債,合計明年淨增舉債2752億元。以目前5兆7538億元的累計債務計算,蔡政府任內已增加4574億元的債務,估計2023年度的累計債務餘額將高達6.6兆元,每人負債增為26.6萬元,依舊是債臺高築。

最後政府還有一帳本是潛藏負債。過去被外界稱為「潛藏負債」的軍公教退休金、勞保、農保、國民年金等,在這次主計總處預算書的說明中揭露,截至今年6月底止,預估中央政府未來或有給付責任約為18兆1207億元,其中勞保高達10兆8194元、其次是舊制軍公教人員退休金2兆4543億元元,第三為公務人員退休撫卹基金1兆419億元。

20220908-SMG0034-N01-唐筱恬_02_政府潛藏負債項目(截至2022年6月底止)
 

不過,財政部對於外界指這筆帳為「潛藏負債」時均定義,勞工保險等潛藏性債務為政府「未來或有給付責任」,不一定會發生,可透過費率調整、改善經營績效及保險財務結構因應,且依國際組織標準,政府可採備註或補充報告方式揭露,不計入一般政府負債,因此勞保、公保、國民年金等皆不計入政府公共債務。

勞保潛藏負債10兆元,一年撥補450億元仍杯水車薪

然而,從政府近幾年開始對勞保基金撥補,2020年起分別撥補200億元、220億元及300億元,明年則是一口氣增加至450億元,可顯見這是政府未來會負擔的經費。陳國樑分析,從中央政府過去3年不斷撥補,明年預計撥補450億元,就可以知道政府都把勞保基金列入政府歲出預算中,只是與勞保潛藏負債高達10兆元,撥補金額無疑是杯水車薪。

20210607-勞動部勞工保險局(勞保局)。(柯承惠攝)
政府近幾年開始對勞保基金撥補,2020年起分別撥補200億元、220億元及300億元,明年則是一口氣增加至450億元。圖為勞保局。(柯承惠攝)

蔡政府上任後進行軍公教改革,但值得注意的是國民年金目前潛藏負債為8812億元,快要達到1兆多元。陳國樑質疑,領國民年金族群經常未繳費用,這筆金額會愈來愈大,總統府下設的年金改革委員會怎麼不繼續運作?無論是勞保還是國保,都應該坐下來解決問題,而不是靠政府一再撥補,拿納稅人的錢填補破洞。

這次總預算歲出金額,規模膨脹至2.7兆元,增幅高達20.8%,堪稱史上增幅最高的一次總預算案,裡頭貼補台電1500億元強化電網建設、國防預算也增加700多億元防衛國家安全,每一次舉債就像是向後代子孫先借錢來做建設,但這些到底是替國家打下基礎建設,還是留給後代的巨額債務,留待歷史檢驗。

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