歷史新新聞》九二一震災發生後,李登輝政府對總統緊急命令頒布慎之又慎

九二一大震發生後,時任總統李登輝赴各地視查災情之後頒布緊急命令,這是中華民國行憲之後頒布的第12個緊急命令。(資料照,林瑞慶攝)

為什麼我們要回顧這篇報導

九二一震災發生之後,當時執政的李登輝政府對於是否要頒布緊急命令考慮許久,除了2000年總統選舉將至的考量,畢竟台灣解嚴、解除動員戡亂時期才沒幾年,大家都怕獨裁的那個潘多拉盒子再度被掀開。

在20多年後,台灣再度遭受新冠肺炎疫情的重擊,因為通訊科技的進步,這回,各級政府有更多工具可以因應,尤其是網路和行動網路帶動的通訊革命,讓賑災紓困的訊息和金錢發放不再如文中所述的九二一震災時的一團混亂。但在去年國際疫情剛爆發的時候,也有總統發布緊急命令之議,最後因台灣守住疫情而作罷。

這篇刊於1999年9月30日656期《新新聞》的文章,看得出李登輝政府對於總統緊急命令一事的謹慎,雖然當時文中有「在將來的歷史上,恐怕眾人探索的不是緊急命令的內容和對政府機制的影響,而是時機到底是不是遲緩了」之議,但20多年後,無論是回顧九二一震災或是才發生不久的本土新冠疫情爆發,公職人員對於總統緊急命令之類的政府擴權行為之謹慎態度,應該都要受到大眾的肯定。(新新聞編輯部)

南投集集大地震,也震出了國家機制的巨大變動,解除戒嚴之後的第一次緊急命令終於頒布,但是,這件憲政史上的大事,在將來的歷史上,恐怕眾人探索的不是緊急命令的內容和對政府機制的影響,而是時機到底是不是遲緩了。

高層不願匆促發布決策人士透露,其實,早就九二一大地震的當天,李登輝就考量過動用緊急命令的必要性及可行性;同時,總統府相關官員也著手進行分析研究,報告於二士百就大致完成。

緊急命令將引發政治上許多的「聯想」

據悉,報告中係認為,緊急命令在行憲後曾動用過7次,政府遷台後於1959年八七水災、1978年中美斷交及1988年經國先生逝世時曾經使用過,有前例可循;另雖然在修憲後沒有使用過,但可依《憲法增修條文》第2條第3項規定發布緊急命令,在法理上沒有問題。

有高層人士指出,基本上緊急命令不僅僅只是單純發布進入緊急命令狀況而已,因為這將引發政治上許多的「聯想」,因此應是限時、限地區和以救災為主,而在這種情況之下,命令的內涵就應該要掌握確實的災情、需要的規模,才能研擬嚴密的措施,因此行政院不認為緊急命令的發布有所拖延,事實上,行政院也在21日就開始研究緊急命令的相關措施了 。

蔣經國過世,民眾感到悲傷,但多數民眾對台灣前途並不感到悲觀,也不擔心政治改革腳步變慢。(陳愷巨攝)
蔣經國過世,民眾感到悲傷,當時的政府發布了總統緊急命令。(資料照,陳愷巨攝)

而在總統府的這份研究報告之後,李登輝、連戰及蕭萬長相繼下鄉實際走訪災區,發現災情慘烈,影響民生至巨,災害救助、災民安置及災後重建均刻不容緩,但救災的統合力卻嚴重失調後,高層認為有發布緊急命令必要的共識慢慢具體成形……。

據悉,台灣省主席趙守博在21日陪同連戰視察災區時,就曾向連戰建議應請總統發布緊急命令。

而當連戰下了地方,才發覺災情遠超過基層行政體系的負荷,因此,包含南投縣長彭百顯也在第一次督導會報時,建議應該要發布緊急命令。不過彭百顯的建議主要是重建的考量,例如重建時,縣府可以直接徵收土地,必要時可以直接徴收民間的物力、機具,這時候,緊急命令的思考內容並沒有考慮到行政體系的混亂,還沒有想到要「扁平化」、「一條鞭」統攝所有行政體系,甚至包含軍方的全面介入。

府院共識水到渠成

不過,由於行政院在第一天就提出15項解決方案,軍方也有12項配合措施,所以,雖然李登輝心中盤算過這個問題,但在21日晚上的第一次高層會議中,對於王金平建議他頒布緊急命令,李登輝當時認為,現行法令對救災並沒有窒礙難行之處,沒有必耍發布緊急命令。決策高層人士也指出,如果在一開始未深入瞭解災情就匆促發布,不但不能提出最適切可行的方案,「畢竟,緊急命令不是4個字而已」,也可能會讓民眾有「是不是回到戒嚴時期」的疑慮。

前述顧慮,經決策首長實際視察災區,特別是連戰奉令進駐災區之後,看到災情慘重、而地方的基層行政體系雖然忙的昏天暗地,但中央的決策到了地方完全無法執行,行政院的所有措施民眾幾乎都得不到訊息,而且,地方政府和中央政府的步調不一,各種不同的見解,透過耳語相傳,在民間都形成許多難以想像的亂象。

原先王金平出席海峽論壇是個大亮點,卻因「求和說」止步。(郭晉瑋攝)
王金平在九二一震災發生後,曾建議發布總統緊急命令。(資料照,郭晉瑋攝)

例如,有關受災戶的房屋贷款,連戰宣布150萬元免息,但也有人開記者會說是200萬元,不同的訊息傳到民間,弄得災民人心惶惶。而在坪林收容所,連一人3000元的租金補償都有,一老者怕怒詢問連戰隨員,「為什麼一戶頂多有9000元」,更可見訊息混亂的程度。災民飽受驚嚇,面對將來又都是不確定,民怨日益增長。

而死傷救助金,中央撥了款,但縣市發放成效不彰,或者是有的先發10萬元、有的先發3萬元,更讓災民覺得混淆,心情益加浮動,再加上行政指揮體系的混亂,物資缺乏統籌、地方交通、治安的壓力,連戰、蕭萬長,下鄉的緊急命令內涵,已經轉化成中央全面「介入」地方行政的思考。

就自民怨沖天後,在「兩害相權取其輕」的考量下,戒跟疑慮就不是那麼重要了 ,連戰和蕭萬長逐漸達成應採取緊急命令的共識,雙方重要幕僚包括總統府資政徐立德、行政院副院長劉兆玄等也經聯繫後,對發布緊急命令的前提(不影響總統選舉)、時間、範圍等,亦進一步交換意見並確立相關規則。

23日的行政院院會,台北市長馬英九主張應發布緊急命令的建議,獲得經建會主委江丙坤等多位與會首長的支持,蕭萬長並責成劉兆玄研究辦理。

由於這是總統的職權,所以,劉兆玄同時還與總統府秘書長黃昆輝聯繋,得悉總統府早就完成相關研究報告後,在「人同此心,心同此理」的情況下,府院對發布緊急命令的共識可說已經水到渠成,經黃昆輝、蕭萬長、劉兆玄等高層首長正式就發布緊急命令的方式、程序、內容方向等交換意見,發布緊急命令已臻「萬事俱備,只欠東風」的階段。

連戰非主要負貴人

25日,高層已經決定了緊急命令的發布了,但是,球要作給連戰,凸顯出連戰建言、行政體系接受的意向。在中興新村,4點多時,總統府副秘書長黃正雄走到台前,輕言交待內政部長黃主文,之後,黃主文的機要在合場外透過行動電話交代內政部準備資料,緊急命令的序幕已經拉開。

連戰就在督導會議上,回應張溫鷹建言,為了重建,應該設災區經濟發展特別條例時,提出「建言」,而這時候,李登輝、相關的部會首長都已經在前往中興新村,準備召開第3次高層會議了,而會場上,劇本已然排好,在李登輝一一徵詢部長門意見時,自然響應如斯了 。

民進黨全代會,前立委黃主文(左)與桃園市長鄭文燦(蔡耀徵攝)
黃主文(左)在九二一震災發生時,擔任內政部長一職。(資料照,蔡耀徵攝)

不過,頒布了緊急命令,也等於中央要全部承擔重建的成敗,因此,在保護連戰的考量下,25日早晨,黃正雄和連戰的首要幕僚徐立德在中興新村和園交換意見時,還特別交代,不要讓連戰成了負責人。

因此,在李登輝發布緊急命令之後,到了第4次高層會議,由行政院為主體的重建推動委員會繼續推出,讓行政院打頭陣,全面進駐災區,為重建的成敗生死一搏,而連戰則繼續「督導」,不站在火線之上,免得這一個做給連戰的球,反而直接殺到連戰。

(本文刊登於1999年9月30日出版的656期《新新聞》)

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