沈榮欽專欄:趙少康反萊豬論述就像幼稚園小朋友吵架

反美豬公投是否會影響台灣對外的經貿關係,成為朝野在公投案的攻防焦點。(資料照,顏麟宇攝)

反萊豬公投電視說明會已經舉辦了4場,除了最後一場聚焦食安風險因素外,前三場對反萊豬議題的影響進行了廣泛的辯論。前3場的正方的代表是林為洲、趙少康與林麗蟬,分別對上反方代表陳吉仲、李淳與王美花。其實在前3場說明會後,正反方的論點大致都已清楚表述。有趣的是,正方立場在電視說明會後,產生了微妙但根本的變化。

其中關鍵在於反萊豬公投是否會影響台灣的國際關係與國際組織?更具體的說,反萊豬是否會影響台美經貿關係以及台灣加入《跨太平洋夥伴全面進展協定》(CPTPP)的機會?

20211112-立委林為洲出席立院質詢。(蔡親傑攝)
林為洲在公投電視說明會表示,反萊豬不會影響美台關係。(資料照,蔡親傑攝)

在第一場電視說明會中,公投領銜人國民黨立委林為洲表示,反萊豬不會影響美台關係。他以手板表示,馬英九總統並未開放萊豬進口,卻仍然達成以下台美外交成就,包括:2012年台赴美免簽、2013年重啟台美TIFA談判、2014年美國環保署長麥卡錫(Gina McCarthy)訪台,以及2015年台美共同成立全球合作暨訓練架構。

馬英九因為開放萊牛台美關係才有進展

美貿易主要屬於USTR的職責範疇,萊豬對於美國國防部與國務院無關緊要,卻對USTR相當重要。固然USTR無法影響五角大廈與國務院,卻是美國制定對台貿易政策的主要機構。反萊豬會影響台美經貿關係。

但是林為洲顯然在此裁切資訊以誤導大眾。林為洲所列出的馬英九外交成就,無論是免簽、重啟TIFA與全球合作暨訓練架構,都是馬英九第二任期的成就。正因為馬英九第一任期內拒絕開放美國萊牛進口,台美關係遲遲無法獲得進展,因此第二任期上任後立刻開放萊牛進口,終於在台美關係上取得進展。這豈不正說明了開放美國含萊劑肉品,會影響台美經貿關係?可惜林為洲將「馬英九開放萊牛」解釋為「馬英九不開放萊豬」,這純粹是誤導了。

馬英九總統訪視「台電台中龍井火力發電廠」。(顏麟宇攝)
馬英九的總統第二任期上任後立刻開放萊牛進口,終於在台美關係上取得進展。(資料照,顏麟宇攝)

不僅如此,蔡英文任內重啟美台貿易暨投資架構協定(TIFA)談判,也是在開放美豬進口後達成的。美國在台協會也一再表達同樣的訊息,都與林為洲的說明相反。

電視說明會後,林為洲面對眾多質疑,開始改口,表示雖然禁止萊豬進口,會影響台美關係,但是相較台美之間的武器採購與半導體貿易的天文數字而言,萊豬所占比例微不足道,每年不到10億台幣,對台美關係影響微乎其微。

不僅領銜人林為洲改口,之後參與說明會的國民黨婦女部主任林麗蟬也承認,禁止萊豬進口會承受美方壓力。而且國民黨也在臉書於11月19日的反萊豬公投貼文中,絕口不提反萊豬對於台美關係與加入CPTPP的影響。

林為洲委員的說法雖然看似成理,其實不盡正確。如同任何大型組織,美國政府由各種部門組成,專業化的部門各司其職,例如台美貿易主要屬於貿易代表署(USTR)的職責範疇,萊豬對於美國國防部與國務院無關緊要,卻對USTR相當重要。固然USTR無法影響五角大廈與國務院,卻是美國制定對台貿易政策的主要機構。因此反萊豬會影響台美關係是一個過於籠統的說法,精確地說是反萊豬會影響台美經貿關係。

USTR看重美國肉品出口的三大原因

與其說美國政府在乎的是萊豬的出口,毋寧說他們更在乎的是台灣政府的誠信。美國豬肉占台灣豬肉市場份額不過略高於1%,代表的利益微乎其微,但是事關台灣政府是否能夠遵守承諾,影響雙邊的信任關係。

USTR每年均會發表報告,評估美國與各國的貿易往來;台灣對於美國肉品的限制進口,連年出現在報告中,可見USTR對此事的重視。

這也是為何馬英九與蔡英文前後任兩位總統都遇到相同的情形:馬英九總統第一任期內無法突破台美經貿關係,第二任期開放美國萊牛進口後,立刻重啟台美TIFA談判;同樣的,蔡英文總統第一任期內,USTR代表萊特希澤(Robert Lighthizer)因為擔心影響與中國的第一階段貿易協議,而不願推動與台灣的經貿談判。直到蔡總統第二任期,開放美國萊豬進口,才重啟台美TIFA談判,由此可見美國肉品進口對於USTR的重要性。

但是既然如林為洲所說,美國肉品占台美貿易額比重極低,為何USTR如此看重美國肉品出口?這有三個原因。

首先,美國農業州出身的國會議員曾經在不同場合強調,由於選區壓力,反對美國肉品進口,對於他們十分重要。國會議員不僅會對USTR施壓,也對台灣十分重要。美國國會今年以來通過多項重要友台法案,均有賴國會議員的支持,而美國肉品出口,是農業州跨黨派支持的政策。

其次,與其說美國政府在乎的是萊豬的出口,毋寧說他們更在乎的是台灣政府的誠信。如同美國在台協會(AIT)官員多次表示,台灣開放萊豬進口與否,對美國而言,由於美國豬肉不為台灣人所好,占台灣豬肉市場份額不過略高於1%,代表的利益微乎其微,但是事關台灣政府是否能夠遵守承諾,影響雙邊的信任關係,這才是美國關注的重點。

要美軍流血衛台卻否美國合法豬肉

台灣民調屢屢以極高比例認為,若中國武力犯台,美國人應該流血防衛台灣,卻以公投否決美國人自己也吃的豬肉,這在道理上無論如何說不過去。這恐怕會影響美國人是否願意為台灣出兵抵抗中國的民意。

既然萊豬占台美貿易的比例微乎其微,而所影響的利益卻又如此巨大,為何要用公投的方式否決萊豬進口,何不採用市場機制,讓消費者自行決定呢?

 20180612-美國在台協會AIT內湖新館12日落成。(蘇仲泓攝)
AIT官員多次表示,美豬進口事關台灣政府是否能夠遵守承諾,影響雙邊的信任關係,這才是美國關注的重點。(資料照,蘇仲泓攝)

USTR必須對美國總統提交報告,有可能會影響美國總統對台灣的認知。而且台灣民調中屢屢以極高比率認為,如果中國武力犯台,美國人應該流血或甚至犧牲生命來防衛台灣,卻以公投否決美國人自己也吃的豬肉,這在道理上無論如何說不過去;出現在美國媒體上,恐怕會影響美國人是否願意為台灣出兵抵抗中國的民意;出現在其他國家媒體上時,各國恐怕會認為台灣的政治失靈與分化嚴重,才會出現反萊豬不反萊牛的非理性現象,無論何者,對台灣都無益處。

最後是歷史因素,美國曾經為了家畜的飼料添加物,在WTO與歐盟打了數十年官司,肉品貿易對美國USTR而言,具有相當特殊的意義。1989年,歐盟全面禁止使用生長促進劑等賀爾蒙的美國與加拿大動物肉類進口,美國於同年對歐盟部分食品徵收100%從價稅的報復性關稅,直到1996年為止。

由於歐盟對食安採取預防原則,可以在尚未有完整科學證據證明風險前,就採取保護行動,此舉可以回溯到1970年法國牛肉非法使用己烯雌酚(diethylstilbestrol, DES)的案件,因為1990年代的狂牛症加深歐盟消費者對於動物飼料添加劑恐懼,在消費者團體與畜牧業者的壓力下,歐盟堅持預防原則。

美歐牛飼料爭端興訟十多年

直到2009年美國與歐盟在日內瓦簽訂備忘錄,約定歐盟以零關稅進口過程中不使用生長荷爾蒙的美國牛肉,前3年每年免稅額度為2萬噸,美國則把報復金額減到三分之一。至此美國才暫停報復。

1996年美國與加拿大先後因主張歐盟違反根據《食品安全檢驗與動植物防疫防疫檢疫措施協定》(SPS)所應承擔的 WTO 會員國義務,而且狂牛症是腦部疾病,與生長促進劑賀爾蒙無關,而在WTO控告歐盟。

由於美國與歐盟各自通過相關的國內法,雙方難以調解,WTO經過冗長的磋商、裁決和上訴,雙方耗費大量的時間與金錢,進行了各種研究與攻防,成為WTO成立以來,最重大的貿易糾紛案件之一。

世界貿易組織(WTO)日內瓦總部(資料照,AP)
美國曾經為了家畜的飼料添加物,在WTO與歐盟打了數十年官司。(資料照,美聯社)

由於歐盟無法提出對人體有害的確切科學證據,WTO於1998年1月判決,歐盟針對6種養牛飼料荷爾蒙的禁令並非基於適當的風險評估,違反了《SPS協定》第5.1條,判決歐盟敗訴。但是不肯認輸的歐盟旋即發動新一輪的訴訟,而且雖然歐盟敗訴,訴訟過程中也多次修法,但最後在各國利害相關團體的動員下,大體上仍然維持禁止使用賀爾蒙的肉類進口。

有鑑於此,1999年美國再次對某些歐盟食品徵收100%從價稅的報復性關稅,並且暫停對歐盟的某些產品的關稅減免,加拿大也同步報復。直到2003年時,歐盟認為其發現新證據,證明荷爾蒙牛肉確實有害人體,因此不僅修正禁令,並要求美加兩國立刻停止貿易報復。

不過美加並不接受,並提出不同科學研究的反證,於是歐盟在WTO控告美加兩國的貿易報復違反WTO規則。雙方纏鬥多年後,WTO於2008年判決美加的貿易報復並不違法,不過法庭無法確認歐盟所提的新科學證據是否能夠合理化其進口禁令,於是建議美加與歐盟再進行一次特殊的爭端解決。

訴訟期間,美國USTR不僅增加對歐盟商品的報復清單,甚至連新加入的歐盟會員國同樣在報復之列。直到2009年美國與歐盟在日內瓦簽訂備忘錄,約定歐盟以零關稅進口不使用生長荷爾蒙飼料的美國牛肉,前3年每年免稅額度為2萬噸,美國則把報復金額減到3分之1。第4年起,牛肉免稅進口額度升高到4萬5000噸,美國則暫停報復。

拒萊豬可能讓台灣承受貿易報復風險

多年歐盟與美國貿易戰的結果,歐盟每年承受超過一億美元的貿易報復,最後仍必須給予美國不使用賀爾蒙的牛肉4萬5000噸免稅額,台灣有必要冒著承受貿易報復的風險禁止萊豬進口嗎?

鑑於農產品貿易糾紛不斷,WTO決定將聯合國的糧食農業組織和世界衛生組織所設立的食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission, CAC)的食品法典(CODEX)標準,列入解決國際貿易爭端的重要依據之一。因此美國與歐盟的肉品戰場延伸到CODEX標準。雙方爭執多年,直到2012年的第35屆會議終於通過萊克多巴胺標準,也就是目前通行的世界標準,美國肉品至今仍遵循這個標準。

萊克多巴胺是1999年上市的動物飼料添加劑,同樣屬於美加歐WTO大戰的歐盟對於含賀爾蒙飼料動物肉品的禁止範圍內。

台灣和美國同屬WTO成員國,雖然美國不太可能因為台灣禁止萊豬進口,就到WTO控告台灣,但是鑒於歐盟與美國多年貿易戰的結果,歐盟每年承受超過一億美元的貿易報復,最後仍必須給予美國不使用賀爾蒙的牛肉4.5萬噸免稅額,台灣有必要冒著承受貿易報復的風險禁止萊豬進口嗎?

反萊豬公投的第二項國際議題爭論焦點在於是否會影響台灣加入CPTPP。林為洲認為毫無影響,主要有兩個理由:

首先,美國不是CPTPP會員國,無法影響台灣入會。

其次是林為洲主張,即使CPTPP會員國考慮本國開放肉品與否,也要依據對國內產業的衝擊以及飲食習慣決定。對國內產業衝擊大者以及該國人民食用較多者,應以不開放為宜。開放萊豬不僅會影響台灣養豬產業,更重要的是台灣人食用非常多豬肉,應該不予開放。雖然所有CPTPP成員國都開放萊豬進口,但是因為其他國家人民食用豬肉不及台灣人,所以對於開放與否,台灣未必要與其他國家一致。

反萊豬不等於反美豬?

台灣人吃萊牛的機會與數量都超過萊豬,況且美國畜牧業者多使用含萊劑飼料飼養牛隻,僅有兩成豬隻使用含萊劑飼料,依照林委員自己提出的原則,豈不正好應該開放萊豬而非萊牛?

在表示反萊豬是否會影響台灣加入CPTPP之前,林為洲和之後的趙少康一樣,兩人都認為反萊豬不等於反美豬,這是反方刻意誤導。不過就在林為洲說完「國民黨反萊豬不反美豬」後,就立刻表示:「因為美國不是CPTPP會員國,所以反萊豬不會影響台灣加入CPTPP」,這不正好說明林為洲也知道國民黨在反美豬嗎?

目前台灣進口豬肉主要從美國、加拿大與歐盟進口,其中歐盟禁止使用含賀爾蒙飼料,加拿大雖使用萊劑,但基於市場區隔,並未出口萊豬到台灣,唯一出口含萊劑豬肉者只有美國,所以就事實而言,反萊豬確實等於反美豬。

20211105-國民黨立委陳以信5日於國是論壇發言,並擺放「CPTPP甩鍋反萊豬公投,蔡政府欺騙誤導國人」標語。(顏麟宇攝)
國民黨立委陳以信於國是論壇發言,並擺放「CPTPP甩鍋反萊豬公投,蔡政府欺騙誤導國人」標語。(資料照,顏麟宇攝)

林為洲主張開放肉品進口與否應考慮產業衝擊與飲食習慣,不過國內畜牧業者表示開放進口萊豬對於國內養豬產業並無衝擊。相反的,自從台灣豬隻從口蹄疫拔針之後,希望能夠在更為開放的貿易環境下出口豬肉,於是出現業者認為並無衝擊,國民黨越俎代庖發動公投反對的怪現象。

其次,從食用機率來看,美國豬肉貴又不合台灣人口味,占台灣豬肉市場不過1%,台灣人吃萊牛的機會與數量都超過萊豬,況且美國畜牧業者多使用含萊劑飼料飼養牛隻,僅有兩成豬隻使用含萊劑飼料,依照林委員自己提出的原則,豈不正好應該開放萊豬而非萊牛?林為洲與趙少康再次在論述中出現自我矛盾。

有趣的是,電視說明會後,林為洲立刻在個人臉書表示,反萊豬公投很可會會過關,政府應該考慮反萊豬進口後也能加入CPTPP的方案。這已經很明顯地承認在電視說明會中並未說真話,林為洲也認為通過反萊豬公投可能會影響台灣加入CPTPP的機率。

反萊豬到底影不影響台灣加入CPTPP?

台灣入會並不僅是台灣是否符合CPTPP的入會規範;同樣重要的是,在中國也申請加入CPTPP之後,台灣入會已經無可避免地牽涉到地緣政治以及兩岸複雜的關係。

姑且不論國民黨論述與立場的改變,最根本的問題仍在存在:究竟反萊豬是否會影響台灣加入CPTPP?

這個問題的答案,並不如表面上簡單,原因在於台灣入會並不僅是台灣是否符合CPTPP的入會規範;同樣重要的是,在中國也申請加入CPTPP之後,台灣入會已經無可避免地牽涉地緣政治以及兩岸複雜的關係。

讓我先從國民黨的論述開始解釋。趙少康表示新加坡加入CPTPP時,也尚未同意進口萊豬,而是入會後才准許萊豬進口,所以進口萊豬與否,與加入CPTPP無關。

20211204-中廣董事長趙少康4日出席「1218螞蟻雄兵公投宣講」。(顏麟宇攝)
趙少康表示新加坡加入CPTPP時,也尚未同意進口萊豬,而是入會後才准許萊豬進口,所以進口萊豬與否,與加入CPTPP無關。(資料照,顏麟宇攝)

趙少康的解釋並不正確,新加坡遠在2005年便與其他三國共同成立《跨太平洋策略經濟夥伴協議》(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement, TPSEP),這是TPP的前身,後來才演變為今日的CPTPP。換句話說,新加坡根本是CPTPP的創始國之一,並不存在否決新加坡入會的可能。

趙少康並且表示,既然同樣申請入會的英國與中國都未開放萊豬進口,為何僅有台灣需要開放?其實英國禁止萊豬進口時源於脫歐之前的規定,美加歐三方在WTO的貿易大戰已如前述;至於中國,也已經在與美國達成的第一階段貿易協議中,同意進口萊豬。

中國可能結合會員國封殺台灣入會

自從中國申請加入CPTPP後一個月內,平均每星期拿下一個國家的支持,且正在與墨西哥、汶萊、秘魯諮商中。相較之下,截至11月10日,負責台灣入會鄧振中接受受訪時證實,他仍未與澳洲貿易部長交談。

雖然趙少康舉的例子都有些歧義,但是CPTPP的規範中,確實沒有規定進口萊豬為入會的條件。但是這並不意謂著台灣通過反萊豬公投與台灣加入CPTPP無關。

今年的G20峰會中,習近平以視訊表示中國將更為開放,並追求多邊國際組織協議後,日本首相岸田文雄接著表示,CPTPP不會容許經濟脅迫的國家與不公平貿易的慣犯入會,就很明確地表示出日本將對中國入會採取何種態度。事實上,就在G20峰會前,岸田文雄才正式重申以上說法,作為日本審核入會的標準,這固然是日本對於中國入會的態度,但又何嘗不是對於台灣入會的暗示?

中國不僅自身宣布要加入CPTPP,也已經正式對外宣布,將封殺台灣入會的可能。儘管相對於中國,台灣無論在經濟發展、法律架構與經貿體制上,都更能符合CPTPP的高規格標準,但是在國際經貿關係上,台灣處於劣勢。

岸田文雄帶領自民黨贏得眾院大選。(美聯社)
岸田文雄表示CPTPP不會容許經濟脅迫的國家與不公平貿易的慣犯入會,就很明確地表示出日本將對中國入會採取何種態度。(資料照,美聯社)

連同即將生效的協議在內,CPTPP的11個會員國中,有9國與中國簽訂自由貿易協定,但是僅有2國與台灣有自由貿易協定。在實質的經貿往來上,中國與所有會員國的雙邊貿易總額均超過台灣和會員國的雙邊貿易額。加上中國龐大市場的吸引力,以及CPTPP共識決的入會規定,雖然中國本身入會並非易事,但是不要輕忽中國結合某會員國封殺台灣入會的可能性。

例如自從中國申請加入CPTPP後一個月內,已經獲得新加坡、馬來西亞、智利和紐西蘭的支持,平均每個星期拿下一個國家的支持,並且正在與墨西哥、汶萊、秘魯諮商中。相較之下,截至11月10日,負責台灣入會的行政院經貿辦公室負責人鄧振中接受《澳洲人報》訪問時證實,自台灣申請以來,他仍未與澳洲貿易部長交談。

萊豬公投授中國盟友以柄

日本開放台灣水果進口後,台灣轉過身就以公投禁止進口日本福島食品,台灣可說是違反了SPS和TBT的規範。公投的不確定性使得台灣足以被列入岸田文雄所謂的「不公平貿易國家」,這難道不是對台灣加入CPTPP的阻礙?

關鍵在於CPTPP規則第七章的第7.9條第2項要求成員國「應確保其食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施遵循相關國際標準、準則或建議」,在第八章更是用整章闡明CPTPP所禁止的技術性貿易障礙(TBT),例如接受其他締約方的符合性評鑑結果以避免重複檢測等規定。

台灣通過反萊豬公投本身的意義,要超過萊豬所代表的意義。如果反萊豬公投過關,正好給予有意和中國合作,意圖否決台灣入會的國家一個絕佳的藉口,說明台灣不僅不遵守與美國多年來的約定;即使政府遵守承諾後,也可以在一年內輕易地被公投否決,這樣一來,台灣加入CPTPP的承諾還有任何可信度可言?

更何況這件事情對台灣來說,並非首例。過去日本曾與台灣政府有所默契,用開放台灣水果進口換取台灣開放日本福島食品進口,不料在日本開放後,台灣轉過身去就以公投禁止進口日本福島食品。在缺乏足夠的科學證據下,台灣可說是違反了SPS和TBT的規範,更向世人證明,台灣政府的約定與公投的不確定性,都使得台灣足以被列入岸田文雄所謂的「不公平貿易國家」,這難道不是對台灣加入CPTPP的阻礙?

將台灣與中國入會綑綁的聲音出現

進口萊豬與否不是加入CPTPP的必要條件,但的確是阻礙台灣入會的重要因素之一。加入CPTPP誠屬不易,我們該做的事儘量減少路上的阻礙,豈有為台灣入會增加更多障礙之理?

由於中國與台灣同時申請入會的政治複雜性,國際上已經有主張同時考慮兩國的入會,同時允許或同時否決,以降低政治的複雜性。弔詭的是,無論是支持中國入會或是反對人士,在這一點上卻達成共識。

贊成中國的人士認為,基於「一中政策」,台灣入會應該綑綁中國入會;反對中國入會的人士也主張,兩國應該綑綁考量,以台灣作為中國入會的對照標準,以免中國因為經濟規模龐大,與CPTPP各會員國協商時擁有過大的議價力量。由於無論贊成與否,雙方都是以中國為主進行考量,而非以台灣為主,因此即使並非CPTPP的規定,未來不能排除某些國家以此為評審入會的基礎。在這種情形下,如果日本要以岸田文雄的「不公平貿易」為基礎否決中國入會,而其他國家要以同樣理由否決台灣入會時,恐怕支持台灣的日本與澳洲也很難反對,只能坐視台灣遭到否決。

進口萊豬與否不是加入CPTPP的必要條件,但的確是阻礙台灣入會的重要因素之一。加入CPTPP誠屬不易,我們該做的事儘量減少路上的阻礙,豈有為台灣入會增加更多障礙之理?至於趙少康所說,要政府保證進口萊豬就一定能夠加入CPTPP,已經屬於幼稚園小朋友吵架的邏輯,不值得一駁了。

讓事實說話,讓政治人物不敢說謊話

──《新新聞》需要您的贊助支持

在1987解嚴那一年創立的《新新聞》,秉持「公正」、「真實」、「進步」的信念,我們在紙本媒體時代曾創造了「讓事實說話,讓政治人物不敢說謊話」的口碑,如今我們要在網路媒體時代把這個責任延續下去。

我們要打造獨立自主的優質媒體,才能無所偏倚、無所忌憚、發揮專業能力,全心全力檢視公共政策,以監督政府,滿足人民知的權利。

這一切都需要您以實際行動支持我們──就是現在,請您與《新新聞》攜手前進!