沒接種恐得每周捅鼻子 政府強制施打疫苗違憲嗎?

指揮中心要求27個場所人員元旦起須完全接種達14天,否則須周周自費篩檢始得工作。民眾質疑強迫打新冠疫苗,陳時中回以:「沒有強迫啦,只是要求。」(資料照,柯承惠攝)

除中研院實驗室助理意外染疫等零星本土個案,國內新冠肺炎疫情再度進入連續多日本土加零的低點,然而此時中央疫情指揮中心突然宣布疫苗接種強化措施,要求27個場所人員2022年元旦起須完全接種達14天,否則須周周自費篩檢,始得正常工作。依《傳染病防治法》以及《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興條例》的廣泛授權,CECC似乎有權這麼做,但這麼做真的「合憲」嗎?

目前國內疫情重新迎來「嘉玲」(加零)時時現身小住(防疫旅館群聚尚在疫調中),完全接種人口涵蓋率也達到了64.17%。但日前中央疫情指揮中心(CECC)卻突然頒布高強度的疫苗接種強化措施,初步臚列中央地方主管防疫相關、高中以下各級學校、八大行業、托嬰中心、社福機構等27個場所人員,自2022年元旦起必須完全接種2劑新冠疫苗且滿14天;至於因個人宗教等因素無法接種,或領有醫師不建議接種疫苗證明者,則須周周自費快篩或PCR檢驗陰性,才能正常工作。

強制接種疫苗,多國都有實例

「沒有強迫啦,只是要求。」面對各界對上述措施是否侵害人民自由的質疑,CECC指揮官陳時中這麼說。

但任何人都看得出來相關措施的強度,絕對不只是一般要求那麼簡單。陳時中沒有說出口的是,依《傳染病防治法》第36條「民眾於傳染病發生或有發生之虞時,應配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施。」否則主管機關得依同法第70條處以3000元以上1萬5000元以下罰鍰,必要時還得按次連續處罰。

20211214-SMG0034-N01-黃天如_01_2022元旦起相關場所人員完全接種強化措施
 

當然,新冠肺炎肆虐全球2年來,尤其是在疫苗供應已逐漸充裕的近幾個月,台灣絕對不是第一個頒布強制疫苗接種措施的國家。例如希臘要求一旦染疫有高機率衍生重症的60歲以上老人必須完全接種,否則將處罰100歐元,折合約新台幣3000元罰鍰。法國要求站在防疫第一線的醫師必須完全接種才能執業。新加坡則要求所有符合疫苗接種資格者都須完全接種,否則一旦染疫衍生重症住院,必須全額自付醫療費。

美國法院要拜登政府暫緩疫苗強制令

就連向來自詡全球最民主國家的美國,拜登政府日前也一度宣布,自2022年元月起,凡員工數逾100人的企業、承接聯邦政府契約的承攬廠商和健康醫療人員,都須強制完全接種疫苗,並配合每周定期篩檢。只不過,相關命令被美國聯邦法院以有違憲之虞,目前已暫緩實施。然而即使如此,全美疫情最嚴重的紐約市還是宣布,市內所有民營企業雇主須強制員工接種疫苗,命令自2021年12月27日起生效。

20211214-SMG0034-N01-黃天如_02_各國強制完全接種新冠肺炎疫苗措施
 

各國既有前例在先,又有《傳染病防治法》與《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》充分授權,國人對CECC的疫苗接種強化措施應該沒什麼好質疑的吧?事實不然,CECC政策一出,部分民眾反彈的聲浪還是震天價響:「為什麼強制人民去打有一定比例副作用傷害甚至死亡的疫苗?每年因抽菸喝酒癌症死亡拖累醫療的患者更多,為什麼不敢強制禁止販賣或使用菸酒呢?」、「如果今天政府手上疫苗數量沒這麼多,還會有如此強硬的手段嗎?」、「民眾若不打疫苗就要自掏腰包做篩檢,試問:我們的鼻孔還要被戳多久?還要花多少錢?」

更甚者,一群主張政府應尊重特定民眾因健康因素不適合接種疫苗,尤其反對全面實施疫苗通行證(或稱疫苗護照)的公民,2021年11月中旬便在國發會設置的「公共政策網路參與平台」發起連署,結果僅花了22天,連署人數就超過了5000人的門檻,截至12月14日連署人數累計已達5495人。而依平台規定,凡60天內連署逾5000人的提案,主管機關就必須在60天內作出具體回應。

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話說回來,政府或稱CECC頒布疫苗完全接種強化措施,不也是站在公眾利益的出發點,希望能更有效的控制疫情嗎?這有什麼錯呢?南非開普敦大學法律教授鮑威爾(Cathleen Powell)一槌定音:「這是一個法律問題」。

SARS期間強制隔離,大法官裁定合憲

中研院法律學研究所研究員黃丞儀表示,《傳染病防治法》第36條的內容相當空泛,是否足以證立「強制接種」,顯然還有討論空間。雖然有法界人士引述SARS期間針對衛生機關的強制隔離措施,大法官第690號解釋曾作出「合憲」的裁定;但大法官在解釋文中也同時強調了程序保障的重要性,即在採取強制措施時,要保障人民可以針對相關處罰進行爭訟的權利。

既然提到程序保障的重要,就必須審視《行政程序法》的規定。依該法第7條第1項各款:「行政行為應有助目的達成」、「有多種同樣能達成目的之方法時,應選擇對人民權益損害最少者。」、「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」

黃丞儀解釋,《行政程序法》上述的意旨是說,政府若要採取強制接種,必須有更充分的理由,說明此一措施是有效防止疫情擴散的手段,更甚者,是否非採取強制接種,無法達成疫情防治目的;且這是人民權利侵害最小的手段;而因強制接種而造成的人命或健康損害,和所欲保障的人民健康,彼此是損益平衡的,也就是是符合比例原則的。

宏緯法律事務所主持律師鄧為元表示,CECC的疫苗接種強化政策顯然是一種限制措施,即基於法律授權,限制民眾不接種疫苗的自由。不過,CECC只說,指定場所從業人員若期限內未完全接種達14天,就要以周周自費篩檢取代,卻沒進一步說明若是當事人既未配合完全接種,也不配合周周自費快篩,卻還是照常工作的話,又當如何?

1205強化教育部、經濟部、勞動部、衛生福利部業管之部分場所(域)人員COVID-19疫苗接種規範。(中央疫情指揮中心提供)
 
1206 強化24場所(域)人員COVID-19疫苗接種規範。(中央疫情指揮中心提供)
中央疫情指揮中心日前分兩階段公布27個場所人員,自2022元旦起必須強制完全接種2劑疫苗,無法配合者則須周周自費篩檢,始得正常工作。(中央疫情指揮中心提供)

鄧為元說,針對《傳染病防治法》第36條的授權,當傳染病發生時,民眾必須配合衛生主管機關的檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施。但在同法第70條罰則部分,卻只提到不得拒絕、規避或妨礙主管機關依第36條規定所定檢查、治療或其他防疫、檢疫措施,卻獨獨漏掉了「預防接種」。這當然有可能只是立法者的疏漏,卻也難保未來一旦主管機關需要針對拒不配合民眾祭出罰則時,可能衍生爭議的可能性。

鼓勵疫苗接種會比強制來得理想

只不過要注意的是,就算依《傳染病防治法》罰不成,但依《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施。」其對CECC指揮官的授權顯然更為廣泛與全面,而違反該項規定的罰鍰高達5萬元以上100萬元以下,更是《傳染病防治法》罰鍰額度的數十倍。

不可諱言的,隨著國內疫情趨緩,「疫苗無用」相關言論似乎也有日漸高張的趨勢。例如就有民眾指出,截至2021年12月12日止,國內通報疑似接種新冠疫苗後死亡個案已達1186人,比染疫死亡人數836人還多,姑且不論目前國人接種的都是尚未取得正式藥證的EUA(緊急使用授權)疫苗,在政府確實釐清疫苗與死亡個案因果關係之前,實在不應該強迫民眾接種。

截至2021年12月12日,新冠疫苗接種後通死亡人數累計達1186人,比染疫死亡人數836人還多,也是部分民眾不敢或不願接種疫苗的原因。(取自疾管署網站)
截至2021年12月12日,新冠疫苗接種後通死亡人數累計達1186人,比染疫死亡人數836人還多,也是部分民眾不敢或不願接種疫苗的原因。(取自疾管署網站)

台大醫院前感染科主治醫師林氏璧表示,身為醫師,深知疫苗是疾病預防最好的手段,但基於新冠疫苗研發的特殊背景,他也很能理解民眾內心的擔憂。因此,他個人還是認為,鼓勵疫苗接種會比強制疫苗接種來得理想。此外,政府也不應放棄和民眾溝通,尤其針對國人不敢或不願接種新冠疫苗的原因,更應持續不厭其煩地反覆說明。

林氏璧說,雖說當疫情和緩時民眾對於疫苗接種感到意興闌珊,甚至有較激烈的抗拒情緒,都是很正常的,也是人性使然。但他還是想提醒:「接種疫苗就跟買保險一樣,若等事情發生了再因應,那就來不及了。」大家都想等疫情大爆發時再考慮是否接種疫苗,但試問:屆時能確保有你想接種的疫苗嗎?一窩蜂搶打不會造成人群聚集提升染疫風險嗎?又你能保證自己不會在完全接種滿14天獲得完整保護力前染疫嗎?

事實上,自人類發明疫苗以來,強制接種措施在各國歷史中早已屢見不鮮。例如台灣小學生入學時都要繳交「小黃卡」,證明小朋友已完成所有幼兒常規疫苗接種,才能入學,某種程度上也是一種強制。所以,CECC不是一定不能採取強制接種的手段,只是事關《憲法》保障人民身體自由權的限制,做法一定要特別謹慎,且應盡可能降低執行的力度,以免與少數民意造成過大的衝突。

EUA疫苗無法完全保證安全性,政府應慎之又慎

當然,以新冠疫苗的接種而言,如何竭盡全力提出科學證據證明疫苗的安全性與有效性,還是最重要的。否則即使就積極面來看,依《大法官第785號解釋文》,國家有提供國民身心健康照護的義務;惟這裡提到的「健康權」,也只是最低限度的照護義務,強制接種疫苗是否適用,恐仍有爭論,遑論現階段國家提供的仍是尚無法完全保證安全性的EUA疫苗時,更應慎之又慎!

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