黎蝸藤專欄:美艦南海演訓,挑戰中國「太超過」的海洋基線

美軍卡爾文森號航空母艦於1月16日在南海完成了聯合遠征打擊部隊訓練。(資料照,取自美國海軍)

1月16日,美國海軍卡爾.文森號(USS Carl Vinson CVN-70)航艦打擊群和黃蜂級(Wasp-Class)兩棲突擊艦(即「直升機航母」)艾塞克斯號(USS Essex LHD-2)打擊群在南中國海(中國稱南海,菲律賓稱為「西菲律賓海」,越南稱為「東海」)完成了聯合遠征打擊部隊訓練。

1月20日,美國海軍又宣布,班福特號(USS Benfold)和杜威號(USSDewey)兩艘導彈驅逐艦以及反潛直升機MU-60R在南中國海進行操練。當天稍後,美國海軍宣佈班福特號在帕拉塞爾群島(Paracel Islands,即中文的西沙群島,越南稱「黃沙群島」)海域進行新年第一次「自由航行行動」(freedom of navigation operation)。

中國指責戰艦進入了西沙群島「領海和内水」,已經遭到中方的「警告驅離」。

南中國海局勢緊張,東海(日本稱「東シナ海」,即東支那海)局勢也不遑多讓。1月22日,卡爾.文森號與艾塞克斯,以及另外一個航母打擊群林肯號(USS Abraham Lincoln,CVN72)和兩棲突擊艦「美國號」(USSAmerica,LHA-6)連同日本海上自衛隊,在菲律賓海進行聯合演練。加上在日本橫須賀港部署的雷根號航母(USS Ronald Reagan CVN-76),美國在東亞海域中已部署了三艘航母加兩艘直升機航母的兵力。

美國海軍航艦雷根號進入南海,可能是中共解放軍機大肆在台灣西南空域活動原因。(取自雷根號航艦官方臉書)
美國海軍航艦雷根號目前部署於日本橫須賀港。(資料照,取自雷根號航艦官方臉書)

1月15日,美國還罕見地宣佈戰略核潛艇内華達號(USS Nevada)抵達關島訪問。此外,日本和美國在1月7日展開岸田文雄上台後首次2+2(外長加國防部長)會談,強調「對中國不斷試圖破壞以規則為基礎的秩序表達關切。會後聲明稱,兩國決心共同努力遏制、並在必要時應對破壞該地區穩定的活動」。

宣示不接受中國「過分的海洋主張」

無論是軍事演習還是「自由航行行動」,都可視為美國對中國在南海和東海的回應。不同的是兩者目的完全不同。軍事演習是為宣示美國軍力和顯示自己對這個區域的重視。中國有理由指控美國「威脅中國安全」,儘管美國否認針對特定國家,而且美國的行動看似「防禦性」的。相反,自由航行行動之目的不是軍事威脅,而是宣示美國不接受中國在海洋主權和主權權利方面的「過分的海洋主張」(excessive maritime claims)。

自《聯合國海洋法公約》出台後,美國國務院依據公約彙編各國「過分的海洋主張」。美國進行「自由航行行動」就是要挑戰那些「過分的海洋主張」,美國在南中國海的自由航行行動目的也在於此。

自從1982年《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)出台之後,美國國務院就不斷依據公約羅列彙編世界各國的「過分的海洋主張」。在此基礎上,美國進行「自由航行行動」就是要挑戰那些「過分的海洋主張」。一來進一步表明美國的立場,二來更用行動證明那些主張「沒有得到國際承認」,每一次行動都在國際法上留下反對的案例。美國在南中國海執行自由航行行動之目的也在於此。

值得指出的是,班福特號是中國海軍的「老朋友」。在去年7月,它同樣在帕拉塞爾群島水域航行,也被中國「警告驅離」。不同的是,上次中國只說它「侵犯領海」,這次在「領海」之外還加上了「內水」。

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為什麼有這個變化?美國每次自由航行行動都有各自的具體反對事項,而這些事項又通常與其當前的工作重點相配合。恰好,1月13日美國國務院下屬的「海洋、國際環境與科學事務辦公室」(OES)發表一份南中國海問題報告〈Limit in the Sea No.150, People's Republic of China: Maritime Claims in the South China Sea〉,從報告中就可見其考慮。

上次著重「九段線」,這次聚焦海洋基線

從標題可知,這是這類有關海洋問題報告的第150冊,這系列的報告不是專門針對中國的。上一本有關中國的還在8年前(2014)的第143冊。比較這兩個版本,第143冊主要討論的是「九段線」,而這次討論的重點則不同。

在一開篇,報告就指出中國在南海有4類主張:對海中結構(即島礁灘塗暗沙等的通稱)的主權、對海洋直線基線(straight baseline)、海洋區域、歷史權利(即九段線)。雖然各種主張都有所討論,但重點就放在以往美國較少關注的直線基線上。

南海各國主權示意圖
「九段線」是過去引發各國在南海的主權爭議的一大原因。

海洋基線(baseline)是以海岸線上一些點做為基點的連線,從這些連線向內的所有水域都可以作為內水(inner water),向外推12浬可做為領海。再向外推12浬可做為毗連區。從基線外推200浬可做為經濟專屬區,享有海底大陸架的主權權利;如果地理許可,大陸架權利更可進一步外推到基線以外350浬之處。

在理想情況下,海洋基線理應是海岸線。這聽上去容易,但在實際操作中,海岸線的確定極為複雜困難。於是根據《公約》第5條規定,「正常基線」指「大比例尺海圖所標明的沿岸低潮線」,這裡已有「大比例尺」和「低潮線」兩個彈性較大的概念。

更複雜的情況還在於大陸海岸線有時非常曲折,海岸線附近還通常有小島和礁石,於是第7條又規定「直線基線」,即在「在海岸線極為曲折的地方,或者如果緊接海岸有一系列島嶼,測算領海寬度基線的劃定可採用連接各適當點的直線基線法。」於是這裡又多了兩個問題:第一,如何確認海岸線是不是「極為曲折」,島嶼有多接近海岸才能算「緊接」?第二,如果有資格使用直線基線,那麼「各適合點」又如何選取才算適合?

美國花了大量功夫去具體研究各個國家的海洋基線如何畫才符合公約要求。中國在大陸部分的海洋基線也被認為把基線推得太外,特別是海南島與大陸之間的基線包括了雷州半島東西兩岸很大一片海域。

顯而易見,海洋基線非常重要,越向外推,內水就越大,領海、專屬經濟區以及大陸架就越向外。對很多國家而言(包括中國)都希望領海基線越向外越好。但對美國等非常重視海洋做為「公共財」的國家而言,其他國家的領海基線越向外,那麼就意味著「剩下」的國際水域就越小。為了維護這種「公共財」,它們極力要求各國應該縮小基線。

由於「正常基線」畫起來麻煩,「直線基線」既簡單(只有選取幾個點再連起來就可以),也比「正常基線」更靠外,所以實際上用「正常基線」的國家不多,採「直線基線」的倒是一大把。於是,在《過分的海洋主張》中,美國花了大量功夫去具體研究各個國家的海洋基線如何畫才符合公約要求。中國在大陸部分的海洋基線也被認為把基線推得太外,特別是海南島與大陸之間的基線包括了雷州半島東西兩岸很大一片海域。

中國無中生有的「內水」

然而,中國的海洋基線還有更令美國關切的問題,那就是南海諸島的領海基線。中國在南海諸島目前只對西沙群島定下領海基線。西沙群島是分布較為鬆散的一系列島礁,島與島之間有大片水域。按照美國的看法,應該主要以每個小島的海岸線為基線,正如美國在夏威夷群島的畫法一樣。如果這樣做,西沙群島每個小島有自己的領海,島與島之間沒有被領海覆蓋的地方就是「國際水域」,船隻可以任意穿行。

可是,中國以整個群島的最外緣做為基點,以此畫成包括整個西沙群島內部水域的一整片區域。於是,島與島之間的水域就全部都變為「內水」,領海則再向外推12浬。顯而易見,中國的處理方法大大擴充了西沙群島的中國水域,特別是美國看來「無中生有」的「內水」。

「內水」的重要性在於,所有外國船隻都不能在內水中享有「無害通過權」;相反,「領海」中就可以無害通過。儘管中國強調「領海中的無害通過」要先得到中國的批准,當然美國否認外國船隻需要被批准才能行使無害通過權。因此,如果承認西沙群島內的水域為內水,美國船隻就無論如何不能通過了。

根據《公約》只有「群島國」才能這樣做,中國絕大部分土地都在大陸,並非公約規定的「群島國」。中國有學者卻認為,大陸國家的群島部分也可適用「群島國」的原則使用「群島基線」。

根據《公約》第5和第7條,直線基線並不能應用在類似西沙群島這樣的島嶼上。中國可能引用的是另一條條文──第47條「群島基線」(之所以說可能是因為中國官方從未具體說明西沙領海基線的法源),裡面規定「群島國可劃定連接群島最外線各島和各乾礁的最外緣各點的直線群島基線」。這正和中國在西沙的畫法一樣。

然而,問題在於,根據《公約》只有「群島國」才能這樣做,46條明文:「群島國是指全部由一個或多個群島構成的國家,並可包括其他島嶼」。顯而易見,中國絕大部分土地都在大陸,並非公約規定的「群島國」。中國有學者卻認為,大陸國家的群島部分也可適用「群島國」的原則使用「群島基線」,還把它稱為「群島直線基線」。但顯然美國並不那麼認為,強調《公約》沒有這個定義。

東、中、南沙群島領海圖都不符合公約

這次的第150冊報告就主要討論中國的這種應用在南海諸島的「群島直線基線」畫法。除了上述討論的西沙群島,報告還討論了「東沙群島」、「中沙群島」和「南沙群島」。比較有新意之處就是;雖然中國沒有就這3個「群島」畫出基線,報告卻出示了3「群島」各自的「表面上的地理範圍」(apparent geographic extents,見附圖),可以視為「可能的領海圖」。其中,「中沙群島」和「南沙群島」的面積都非常大。

中國認為東沙、中沙、南沙3「群島」各自的「表面上的地理範圍」,可以視為「可能的領海圖」。(取自網路)
 

根據美方報告的說法,3個「群島」的「可能的領海圖」都不符合《公約》。台灣實控的東沙群島只有東沙島一個島嶼,其他兩個構成部分都是暗沙,不能稱為領土,更不能作為領海基點,但中國一直用「群島」形容之。

根據美方報告的說法,3個「群島」的「可能的領海圖」都不符合《公約》。其不符合《公約》之處,除了上述使用「群島直線基線」外,還有另外2點:第1,它們都不能被視為「群島」;第2,「暗沙」不能作為領海基點。

台灣實控的東沙群島只有東沙島一個島嶼,其他兩個構成部分都是暗沙,不能稱為領土,更不能作為領海基點,但中國一直用「群島」形容之。如果把那兩個暗礁都做為直線領海基點,「東沙群島」的「可能的領海」則顯著大於由東沙島海岸線12浬構成的領海。

藉深埋水底的暗沙圍出大片內水

中國所說的中沙群島包括處於東部角落能露出水面的「黃岩島」(台灣稱為「民主礁」,菲律賓也主張主權,它本身是個面積很大的瀉湖,一圈礁石暗沙圍繞這個瀉湖,只有不多的礁石能露出水面),以及一堆分佈極廣、相距遙遠的暗沙,而且那些暗沙全部都在距離水面很深的地方(最淺的也有8公尺)。

在地質上,黃岩島和那些暗沙並不是連續的結構,更何況只有黃岩島能露出水面。與東沙群島相比,它們更不能通稱為一個群島,但中國同樣用「群島」稱呼之。

如果按正常基線,那麼只有黃岩島附近的區區水域,可是如果按照「可能的領海」,那麼中國依靠區區幾個露出水面的礁石和深埋水底的暗沙,就圍出非常大的一片「內水」,幾乎把整個南海從中切開來。

經過南海仲裁案,九段線和暗礁的領土資格都已經被仲裁庭否定。然而,仲裁案沒有涉及「群島直線基線」的問題,難怪美國要把它做為新一階段的重點。

南沙群島面積更廣,但島礁眾多,因此水域與島嶼面積的比例沒有「中沙群島」那麼誇張。然而,即便只把露出水面的結構使用「群島直線基線」,面積以比「中沙群島水域」更大。

更何況,中國定義的南沙群島不但比其他國家定義的相應群島(即越南所說的「長沙群島」,菲律賓所說的「卡拉延群島」〔Kalayaan〕)要包含更多的島礁。在中國定義的南沙群島西部和南部的外延都是深埋在水底的暗沙:西部是萬安灘、南部是著名的「祖國最南端」曾母暗沙,在其他國家的認知中,它們(特別是曾母暗沙)都不被視為群島的一部分。因此,如果中國把所有的暗沙也視為擁有領海基線資格的基點,南沙群島水域比中沙群島水域更大。

南海南沙群島的美濟礁。(美聯社)
中國定義的南沙群島比其他國家定義的相應群島要包含更多的島礁。(美聯社)

經過南海仲裁案,九段線和暗礁的領土資格都已經被仲裁庭否定。雖然中國形容仲裁結果為「一張廢紙」,但美國和很多國家都強調它是有效的法律文件,因此它們看來以上問題的法律爭議都可告一段落。然而,仲裁案沒有涉及「群島直線基線」的問題,難怪美國要把它做為新一階段的重點。

下一步美國可能會挑戰釣魚台水域

也正因如此,美國戰艦這次的自由航行行動要穿越中國所說的「內水」。雖然具體的路線沒有公佈,但估計去年7月那次,是在西沙群島外沿島嶼的外側12浬以外穿越,所以只穿越領海,行使的是「領海中的無害通過權利」;這次則在西沙群島內島與島之間的水域穿行,所以「侵入中國內水」,行使的是「國際水域的自由航行權利」,更表明不承認中國的「群島直線基線」的畫法。

20210319-拉賽爾號2月17日航行南海執行自由航行行動。(取自U.S. 7th Fleet)
拉賽爾號2021年2月17日航行南海執行自由航行行動。(取自U.S. 7th Fleet)

至於為何在西沙群島?主要有兩個原因;第一,西沙群島是中國唯一已經公布「群島直線基線」的水域,在此航行方可挑戰中國的主張;第二,西沙群島是中國和越南的爭議領土,而且全部由中國控制,美國挑選西沙,更容易拉攏越南。實際上,即使在此之前,美國的自由航行行動也儘量挑選西沙群島,為的就是第二個原因。

值得指出的是,中國在「釣魚島及其附屬島嶼」(台灣稱「釣魚台列嶼」,日本稱「尖閣列島」)同樣畫出群島直線基線。即使承認它們是中國的領土(日本認為屬於日本,美國認為日本實際管轄),根據美國在南海諸島的理論,同樣是「過分的海洋主張」。儘管這份報告中沒有討論,但既然美國已重視群島直線基線問題,不排除以後美國會在釣魚島海域進行自由航行行動。這將會大大增加東海的緊張。台灣也要做好準備。

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