需求4倍成長,各部會卻無協調機制 台灣去哪找地裝光電板

架設太陽能光電板必須占用廣闊的土地,對地狹人稠的台灣形成很大的問題。(資料照,顏麟宇攝)

為了達成2050年淨零碳排的目標,太陽光電占比將從2025年的20GW,成長到80GW,地面型光電設置容量預計將從現行的目標12GW增加到50GW,然而近年各縣市農地變更、漁電共生的爭議層出不窮,台灣要怎麼找到適合的土地裝上光電板?

國發會公布的「2050淨零碳排路徑圖」中,大幅提高再生能源的發電占比,2050年的目標將從2025年的20%增加到60%至70%,但為了2025年的目標,再生能源業者近年已爭相競逐農田、魚塭與西部海岸的藍色國土,面對越來越多的再生能源需求,蕞爾小島台灣,要如何找到適合的土地?

能源開發占落實淨零碳排的12項關鍵戰略中3項

根據國發會規畫2050年落實淨零碳排的12項關鍵戰略,能源開發的部分就占了3項,要增加光電、風電、其他再生能源與氫能的比例。光電要從2025年目標的20GW(百萬瓩)增加到2030年的30GW,並在2050年達到40至80GW,風電也要從既有5.6GW成長到40至55GW。

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再生能源建置近年來已經衍生許多爭議,嘉義布袋鹽田減少開發面積,台東知本濕地最後終止開發,但台南七股漁電共生仍在爭議下通過開發,花蓮鳳林兆豐農場仍在今年(2022)1月開始動工,各地的農地仍面臨農地變更地目而流失的危機,中部沿岸公路處處能看到海外的風機矗立在海上。

避免農地再破碎化  「七七事變」限制農地種電

比起集中式的核電與火力發電,分散式發電的再生能源更仰賴土地空間,2020年8月以前,660平方公尺以下農地仍容許非農用、2公頃以下的土地變更,只要地方主管機關審查同意,光電業者紛紛買下、租用小面積農地建置地面型太陽光電,造成農地破碎化。

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為此,農委會在2020年7月7日公告修正《農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點》,2公頃以下未完成變更審查的非都市農牧、林業、養殖用地以及都市計畫內的農業區、農業用地都不同意變更使用;2公頃以上則須經由農委會審查。這項修法遏止了當時仍在申請中的3、400個案子,被業者稱為「七七事變」。

此後,業者將開發標的轉向漁塭、畜舍屋頂以及其他不利耕作區域,經濟部先透過圖資套疊,畫出生態較不敏感的「先行區」共1萬2533公頃,產官學研也催生出漁電共生的「環境與社會檢核」(「環社檢核」),在先行區之外的範圍,則再進一步透過議題確認,區分「迴避區」、「關注減緩區」與「優先區」。

處理1.2萬公頃的土地利用爭議,能源局疲於奔命

目前地面型光電轉換效率約是1000公頃可發出1GW的用電,在2025年地面型光電必須達到12GW的目標下,每個農電、漁電共生的開發案都需要經過經濟部、農委會、內政部或縣市政府等不同部會個案審查,能源局甚至疲於奔命於每個個案,處理1.2萬公頃的土地利用爭議。

政治大學地政學系主任孫振義就提到,若以2050年50GW的目標來計算,恐怕就需要5萬公頃的土地。然而,不同的土地有不同的目的事業主管機關,各個部門也具有本位主義,在沒有協調機制的狀況下,光電業者變身土地開發業者,自行到各地方縣市獵地。

20201219-嘉南沿海養殖魚塭架設太陽能板「種電」。(盧逸峰攝)
嘉南沿海養殖魚塭架設太陽能板「種電」。(資料照,盧逸峰攝)

一位申請光電專區的業者就表示,不同機關都有各自的法規,申設程序會遇到不同的要求,而企業端對於當地社會與環境資訊也較不熟稔,都是開發過程中會遇到的障礙。內政部營建署綜合計畫組組長林秉勳也提到,部分開發案在審查時一看就是在不適合開發的用地,但業者已經投入資源。

具爭議性個案之所以被業者看上,關鍵是「饋線」

環團出身的民進黨立委洪申翰直指,這些具爭議性的個案之所以被業者看上,關鍵是「饋線」,再生能源發電之後都不需透過饋線回到台電電網,隨著各地用電需求提高、分散式能源增加建置,過去未曾考量的饋線與變壓站不足問題就一一浮現,都是達成淨零碳排目標所需考量之處。

面對越來越多的再生能源與用地需求,台灣如何找到適合的土地?

回看現行措施與困境,環境規畫協會秘書長陳郁屏指出,經濟部與農委會近兩年透過環社檢核審查欲開發的漁電共生,但個案式的審查,只能討論特定基地進行光電開發時是否顧及周邊環境發展,無法檢討較高層面的區位選擇或開發內容是否「適地適性」,區域的累積效應不在考慮範疇。

陳郁屏也提到,由於室內養殖結合光電不需要進行環社檢核,使得室內養殖大興,造成地景與產業的巨大變化,而憂心陷入地主與租戶糾紛的光電業者,則仍走向農地變更的老路,農地仍面臨開發壓力。

讓各部會溝通,學者建議經濟部要有「能源用地白皮書」

的確,不少光電業者以農地閒置為由,期待農委會可以重啟小面積農地變更大門,不過農委會企劃處長莊老達表示:「目前沒有這個規畫。」莊老達也提到,農委會正在撰寫「農地政策白皮書」,以糧食安全的考量出發,並配合發展再生能源所需負擔的發電量進行規畫,預計將於2023年完成。

孫振義認為,短期而言,經濟部做為能源的目的事業主管機關,為取得一定數量的裝置容量,應以國有非公用土地為優先設置「光電專區」的示範區計畫,落實生態、水質、土壤監測,確保環境和生態無虞。

擁有全台最多農地的台南市,被認為「以拖待變」遲交地方國土計畫。(林瑞慶攝)
農委會正在撰寫「農地政策白皮書」,以糧食安全的考量出發,並配合發展再生能源所需負擔的發電量進行規畫,預計將於2023年完成。(資料照,林瑞慶攝)

在2025年太陽光電達到20GW的目標下,農委會必須負責9GW,至2050年的長期規畫來看,莊老達也不諱言將增加所負責的量能,土地盤點勢在必行,只是具體規畫尚未定案。政治大學地政學系教授鄭安廷便表示,既然農委會已經著手規畫,主管能源的經濟部也應該要有一份「能源用地白皮書」,作為部會之間不同立場與想法溝通的依據。

缺乏跨部門理解、沒有權責分工  不利推再生能源

「沒有事先溝通,就會發生衝突。」鄭安廷指出,再生能源用地超過上萬公頃,在缺乏跨部門理解的狀況下,沒有權責分工將不利於推動再生能源;既然淨零碳排已經規畫了2030年、2050年的階段性發展願景,各部會應該要梳理可具體利用的空間。

鄭安廷指出,國土計畫總管全國土地空間使用,在2021年由各縣市公布之後,將於2026年進行第一次通盤檢討,經濟部與農委會的用地白皮書或部門計畫,恰好可以盤點全國各種能源所需土地,訂定目標總量,納入縣市國土計畫。

就2021年各縣市公布的國土計畫來看,屏東與雲林少數縣市有提出構想,屏東縣提到要以民宅、工廠、農業設施與中央公有建築為基礎發展屋頂行光電,而鹽業用地、受污染土地、不利農業經營的土地等經中央政府盤點的土地與光電專區,則可作為地面型光電使用。雲林縣則直接寫明,離島工業區、不利農業經營用地、養殖漁業生產專區、台糖滯洪池與不適耕作土地可以做為發展區位。

永安滯洪池。(圖/徐炳文攝)
地方政府認為滯洪池可以做為光電發展區位。(資料照,徐炳文攝)

再生能源發展屢現爭議  需國土空間規畫作配套

「不論設定什麼目標,再生能源發展無可避免需要大量國土空間。」東華大學自然資源與環境學系教授戴興盛提醒,不只是現行的太陽光電遇到爭議,不少地區正在探挖淺層地熱,都涉及原住民族土地空間使用,同樣需要國土空間規畫作為配套。

林秉勳也提到,經濟部若針對再生能源設施有明確的上位政策指導,並評估訂定適宜設置的區位條件,營建署可以納入國土計畫土地使用管制規則予以規範;針對符合區位條件的開發案,評估簡化申請作業程序,也能加速政策推動。

光電競逐台灣土地的衝突已顯見在各個縣市,短期內雖可透過個案審查盡力避免衝突,長期而言仍需要明確的政策規畫,讓在地居民、開發業者與地方政府有規則可循,才能兼顧糧食安全、環境保護與能源用地需求。

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